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EL PROCESO DE CREACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN Y SUS EFECTOS EN EL SISTEMA POLÍTICO MEXICANO

EL PROCESO DE CREACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN Y SUS EFECTOS EN EL SISTEMA POLÍTICO MEXICANO

 

RICARDO LÓPEZ LERÍN*

 

Cínico: un hombre que sabe el precio de todo y el valor de nada.
Oscar Wilde

 

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN  II. CONVENCIONES INTERNACIONALES CONTRA LA CORRUPCIÓN DE LAS QUE MÉXICO FORMA PARTE III. EL  SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN Y SUS EFECTOS EN EL SISTEMA POLÍTICO MEXICANO IV. FINAL  

 

*Maestro en Derecho Administrativo / Titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN). Twitter @ricardolerin

 

I. INTRODUCCIÓN

 

Hablar de corrupción en la actualidad, es un tema cotidiano para una gran parte de la ciudadanía que día a día convive con ella en distintos escenarios, ya sea como parte de estos actos o como simple observador; fenómeno que ha requerido de diversos análisis, opiniones y estudios, encargados de intentar definirla, de identificar sus elementos y de mostrarla en todo su espectro. Su complejidad es tal, que estos mismos estudios no han logrado consolidar una concepción única y menos aún una fórmula definitiva para su prevención y exterminio; no obstante, es unánime la conclusión de que se trata de un fenómeno multifactorial, que requiere de una atención desde diferentes aristas, involucrando a todos los actores sociales y a los Estados mismos.

En esta dinámica, se han realizado una gran cantidad de esfuerzos, en el ámbito privado y gubernamental con perspectivas aisladas, desarticuladas y parciales; que han derivado en su mayoría en esfuerzos infructuosos hasta el día de hoy; pero más aún, no han podido contribuir en prevenir, atacar y corregir el problema de la corrupción, ni su avance y evolución en nuevas y variadas formas de ejecución.

En un renovado intento por prevenir, detectar y sancionar de forma efectiva a quien cometa actos de corrupción, tomando en consideración estos estudios y las recomendaciones internacionales, a partir de la multifactoriedad del fenómeno y la necesidad de la intervención múltiple de agentes del Estado mexicano; nuestro país logró consolidar el pasado 27 de mayo de 2015, una reforma Constitucional que dio origen al denominado Sistema Nacional Anticorrupción; se concretó, un mecanismo que  —por vez primera en la historia—  reunió a los entes públicos de distintos órdenes de gobierno, encargados de la fiscalización y control de recursos públicos, con aquellos encargados de la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y actos de corrupción, con representantes de la sociedad civil organizada (que lo encabeza), en donde se conjunten esfuerzos y coordinen mecanismos y fuerzas institucionales, en aras de una prevención y  efectivo combate a dicho lastre que no solo lacera a nuestra sociedad, sino que día a día nos coloca penosamente como referente mundial, dentro de los países considerados como altamente proclives a la corrupción.

Son bien conocidas las cifras, encuestas e índices, que colocan a México dentro de escandalosas posiciones en lo que a corrupción se refiere; verbigracia  el índice de Percepción de Corrupción de 2016[1], en que alcanzó un nada honorable lugar 123 entre 176 países analizados, hecho penoso pues en el año 2000 estábamos en el 59; y es que el deterioro la percepción de corrupción se puede atribuir sustancialmente a escándalos políticos, destacando los realizados por gobernadores, representantes de elección popular o por algunos funcionarios de muy alto nivel; así como su vinculación con personajes del sector privado.

En esta tesitura, reviste de gran importancia por su  impacto en el sistema político mexicano, la creación del referido Sistema Nacional Anticorrupción; y en el presente ensayo pretendo hacer un somero pero concienzudo análisis en donde se aborde la importancia de contar con un buen andamiaje legal e institucional, que permita la consecución de los objetivos perseguidos por la reforma Constitucional que le dio origen, en el entendido de que no serán suficientes las mejores intenciones[2] de quienes por ley participarán activamente en su construcción y desarrollo, si la sociedad en su conjunto no modifica su conciencia y se aparta de una vez por todas del aletargamiento que provoca la inacción en todos los sentidos y que le hace tolerar cual si fuera “natural”, un actuar corrupto.

 

II.- CONVENCIONES INTERNACIONALES CONTRA LA CORRUPCIÓN DE LAS QUE MÉXICO FORMA PARTE.

 

II.1. CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIÓN (OEA).

 

Señalada como el primer instrumento jurídico internacional en su tipo, firmada el 29 de marzo de 1996 en la ciudad de Caracas, Venezuela, estableció como propósitos en su artículo II, los siguientes:

  1. Promover y fortalecer el desarrollo de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción; y

  2. Promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Partes a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio.

De entre las medidas preventivas establecidas para atender a sus propósitos, llama particularmente la atención, la referida en el artículo III, punto 11, que invoca a crear, mantener y fortalecer “Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción”; ello toda vez que, tal dispositivo involucra a una parte vital para el éxito de un efectivo combate a la corrupción, la sociedad civil organizada.

Y es que, atendiendo las recomendaciones y mejores prácticas internacionales[3],  en nuestro país en los últimos años, hemos dado cuenta de la invaluable participación de la sociedad civil y de la participación académica, que organizada en diversas formas, ha discutido, generado, e impulsado instrumentos formales de derecho[4] que han enriquecido el desarrollo de esquemas normativos y la consolidación de las políticas públicas encaminadas a combatir la corrupción; y su interés ha propiciado cada día, que un mayor número de personas estén dispuestas a participar en los temas de relevancia nacional.

 

II.2. CONVENCIÓN PARA COMBATIR EL COHECHO DE SERVIDORES PÚBLICOS EXTRANJEROS EN TRANSACCIONES COMERCIALES INTERNACIONALES (OCDE).

 

Establecida tomando en consideración que el cohecho es un fenómeno ampliamente difundido en las transacciones comerciales internacionales, incluyendo el comercio y la inversión, que hace surgir serias complicaciones de carácter moral y político, mina el buen gobierno y el desarrollo económico, y distorsiona las condiciones competitivas internacionales; firmada en 1997 y con vigencia desde el 26 de julio de 1999, centrando sus objetivos en:

1. Eliminar la competencia desleal que propicia toda gratificación extraoficial; y

2. Penalizar a personas físicas o morales que prometan o efectúen un pago indebido u otra ventaja, sea directamente o a través de intermediario, a un servidor público extranjero en su beneficio o en el de un tercero, a fin de que ese funcionario actúe o deje de hacer, en cumplimiento de sus deberes oficiales, con el propósito de obtener o mantener un negocio o cualquier otra ventaja indebida, en la realización de negocios internacionales.

En este ámbito punitivo, cobra especial relevancia, las reformas al Código Penal Federal en materia de combate a la corrupción, publicadas el 18 de julio de 2016, mismas que endurecen las sanciones a servidores públicos como sucede con la destitución e inhabilitación para desempeñar empleo, cargo o comisión públicos, así como para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras públicas, concesiones de prestación de servicio público por un plazo de hasta veinte años; sanciona a quien obtenga, exija o solicite sin derecho alguno para sí o para cualquier persona, parte del sueldo de sus subalternos, dadivas u otros servicios; establece los supuestos por los cuales se puede considerar responsable y sancionar a un particular, y cataloga como delitos los denominados “moches”, es decir cuando un legislador federal en el proceso de aprobación del presupuesto de egresos gestione o solicite tanto la asignación de recursos a favor de un ente público, exigiendo para sí o para un tercero una comisión, dadiva o dinero a cambio, como el otorgamiento de contratos de obra pública o de servicios a favor de determinada persona física o moral. 

 

II.3. CONVENCIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCIÓN (ONU).

 

Conocida también como la Convención Mérida, por haberse adoptado en esa ciudad en diciembre de 2003, entró en vigor el 14 de diciembre de 2005, estableciendo como finalidad: 

1. Promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción.

2. Promover, facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y la lucha contra la corrupción, incluida la recuperación de activos; y

3. Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos. 

Dicho instrumento reconoce y resalta la importancia de la rendición de cuentas y eficiencia en el ejercicio público como la base de un buen gobierno; el establecimiento de medidas y sistemas para exigir a los funcionarios públicos que hagan declaraciones a las autoridades competentes, entre otras cosas, relacionadas con sus actividades externas y con empleos, inversiones, activos y regalos o beneficios importantes que puedan dar lugar a un conflicto de intereses respecto de sus atribuciones como funcionarios públicos; situación contemplada en la reforma Constitucional que dio origen al Sistema Nacional Anticorrupción, y desarrollada a detalle en la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

La obligación legal para servidores públicos, de presentar tres tipos de declaraciones distintas, representa un buen punto de partida para transparentar el buen ejercicio de la función pública ya que genera confianza entre la sociedad y garantiza la apertura en la rendición de cuentas.   

 

III. EL  SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN Y SUS EFECTOS EN EL SISTEMA POLÍTICO MEXICANO

 

Tomando en consideración la necesidad de contar con un marco legal que permitiera implementar un mecanismo nuevo trasversal, de prevención, detección, control, sanción, disuasión y combate a la corrupción, que atienda lo multifactorial del fenómeno e involucre a todos los actores sociales; después un trabajo intenso y profundo de análisis, discusión y contraste de visiones, acompañado un efectivo ejercicio de parlamento abierto e inclusivo; el 18 de julio de 2016, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, que recoge estos objetivos y establece las bases de coordinación institucional (con la participación de la sociedad civil organizada), entre la federación, las entidades federativas, los municipios y las alcaldías de la Ciudad de México, para el iniciar la construcción y funcionamiento del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), plasmado en el artículo 113 Constitucional, que lo define como “la instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos.”

Destaca como elemento importante para el logro de los objetivos del Sistema, la Plataforma Digital Nacional, conformada por la información que a ella incorporen las autoridades integrantes, tal como la relativa a declaraciones patrimonial, fiscal y de intereses, servidores públicos sancionados, servidores públicos que intervengan en contrataciones públicas, denuncias administrativas, información pública de contrataciones, así como del sistema de información y comunicación del propio SNA y del Sistema Nacional de Fiscalización.

 

¿CUÁLES SON SUS EFECTOS?

 

  1. Recuperación de la confianza; es toral en el combate a la corrupción y para ello resulta de suma trascendencia la participación de la sociedad civil organizada, por lo que, el hecho de que el Comité Coordinador del SNA, sea presidido por un representante del Comité de Participación Ciudadana, posiciona su voz como generador de elementos y mecanismos de evaluación y regeneración de la política pública, así como instrumentador general de normas y criterios.

    Esto por sí mismo, logrará reconstituir la confianza ciudadana en las instituciones, pero establecerá, además, un nuevo paradigma en la visión del servicio público, basado en valores éticos, fiscalización ciudadana, supervisión y evaluación constante de las políticas públicas y mecanismos de contención y sanción.

  1. Transversalidad; la corrupción se combatió siempre aislada y solo sancionando (además haciéndolo constantemente mal), ahora se incorporan herramientas útiles y altamente visibles, como: la transparencia, la rendición de cuentas, la fiscalización y la creación de indicadores eficientes, que se verán reflejados en y desde la plataforma; pero además, engranan el modelo y comparten información hacia afuera y adentro del propio Sistema.

  1. Combate a la impunidad; bajo los nuevos parámetros, nadie se salva, Constitucionalmente, todos, (incluido el presidente de la República)[5] pueden ser responsables por la comisión de delitos relacionados con hechos de corrupción; sumado al hecho de incorporar a un fiscal autónomo, a la participación de un tribunal administrativo y a la supervisión de la sociedad civil, no deja margen de nada, pudiendo incluso desaparecer una empresa que tenga vínculos de corrupción, pudiendo procesar y encarcelar a sus directivos.

Es importante tener presente que, para hacer funcionar el SNA, deberán generarse e implementarse, acuerdos entre representantes de la sociedad civil, autoridades federales, estatales, órganos autónomos y participantes de los tres poderes de la unión, quienes de forma conjunta coordinaran, la prevención, detección y sanción de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como la fiscalización y control de recursos públicos, hecho inédito en nuestro sistema político, que busca hacer posible un efectivo y real combate al flagelo de la corrupción.

Nada complicado resulta imaginar lo difícil que la labor anterior representa, pues generar una sinergia de acciones de tal envergadura requerirá no solo de un nutrido conocimiento en la materia, sino también de una gran apertura y disposición para actuar; quienes de algún modo hemos participado desde el ámbito gubernamental en la prevención, investigación y sanción de responsabilidades administrativas, conocemos de primera instancia, las complejidades que supone la adecuada, formal y legal integración de un procedimiento que, en estricto apego a derecho, deslinde la responsabilidad administrativa de uno o varios servidores públicos, por lo que, debe reconocerse el esfuerzo que permea la implementación y funcionamiento del SNA, sin olvidar que su éxito dependerá no solo de los actores gubernamentales, sino también de la sociedad organizada que, indefectiblemente deberá, no solo mantener, sino también incrementar su valiosa participación tanto en la generación de políticas públicas, como en la solicitud de rendición de cuentas de quienes ejercen recursos públicos, mediante los cauces legales con que se cuenta, como lo es el Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales, cuyo objetivo es la organización de esfuerzos de cooperación, colaboración, promoción, difusión y articulación permanente en dicha materia, promoviendo y fomentando una educación y cultura cívica de estos dos derechos en todo el territorio nacional; resulta importante no perder de vista que “El acceso a la información y la transparencia ocupan un lugar privilegiado en razón del poder que tiene para disuadir la corrupción a través del empoderamiento del ciudadano frente a los poderes fácticos e institucionales”[6]

 

IV. FINAL

 

La corrupción es un mal que se halla en casi toda forma de organización política y que en México se presenta como una desafortunada práctica arraigada, tolerada y fomentada como un mecanismo “natural”, para la consecución de determinados fines.

A lo largo de los años, hemos dado cuenta que la misma, lejos de combatirse oportuna y eficazmente, ha venido acrecentando su esfera de poder hacia casi todos los ámbitos de la vida pública y privada; muchas han sido las formas que desde el ámbito gubernamental, han pretendido instaurarse con el fin de combatirla, sin embargo al día de hoy, ninguna ha trascendido hasta el punto de hacerla realmente efectiva.

Uno de los factores más evidentes en lo que a corrupción hace en nuestro país, es el vínculo de políticos, funcionarios de alto nivel y empresarios con la corrupción, ligado a la impunidad, ausencia, transparencia y falta de rendición de cuentas; atento a ello, se crearon los elementos que atienden la multifactoriedad del fenómeno, se da un mecanismo formal e institucional que permite la participación coordinada de instituciones, sociedad y poderes públicos, teniendo como cabeza a la sociedad civil, situación que hace permisible eliminar el factor relativo a la poca confianza en el combate a la corrupción como lo es el elemento político y gubernamental; e incorpora un mecanismo de distinción entre sanciones administrativas, corrupción y delitos de corrupción, y en todos los casos se persigue sin excepción.

Es decir, se instrumentaron elementos que abonan en un sistema político más sano, en mayor confianza ciudadana y consolidación de una política de integridad en el servicio público.

Es por ello que, la creación del Sistema Nacional Anticorrupción, como instancia de coordinación entre los distintos órganos de combate a la corrupción y fiscalización y control de recursos públicos en la Federación, las entidades federativas, los municipios y las alcaldías de la Ciudad de México, constituye no solo un modelo de vanguardia a nivel global, al sumar por vez primera, la participación de los ciudadanos, sino que representa también un enorme reto ante las enormes vicisitudes que implica arrancar de la nada una instancia que tiene ante sí la difícil tarea combatir y erradicar al fenómeno de la corrupción.<

 

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[1] http://www.tm.org.mx/wp-content/uploads/2017/01/mundial.png

[2] Vid. Reformas legislativas no logran frenar caída en el Índice de Percepción de la Corrupción: Transparencia Mexicana (IPC) 2016.  En http://www.tm.org.mx/ipc2016/

[3] Según Transparencia Internacional, “Si bien ningún país está exento de corrupción, los países en el extremo superior (menor corrupción) comparten características de gobierno abierto, libertad de prensa, libertades civiles y sistemas judiciales independientes” (el énfasis en negritas es propio). http://www.animalpolitico.com/2017/01/corrupcion-indice-transparencia-mexico/

[4] No podemos olvidar que la iniciativa de la Ley 3de3, fue una iniciativa ciudadana; que cumplió con todos los requisitos constitucionales y formales.

[5] De un análisis del segundo párrafo del 108 Constitucional, se establece que el Presidente de la República puede ser acusado por delitos graves del orden común; por lo que, tratándose de delitos relacionados con hechos de corrupción que siempre se consideran como graves, podemos afirmar que el Presidente de la República puede ser perseguido por delitos de corrupción y con mayor sustento un expresidente.

[6] COMO COMBATIR LA CORRUPCIÓN. Ensayo “La transparencia y el acceso a la información como herramientas contra la corrupción”. PUENTE DE LA MORA Ximena. Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2017. Pp. 110.