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SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno en la Controversia Constitucional 71/2009, promovida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, así como el Voto Particular formulado por el Ministro Sergio A. Valls Hernández

DOF: 28/05/2013.

SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno en la Controversia Constitucional 71/2009, promovida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, así como el Voto Particular formulado por el Ministro Sergio A. Valls Hernández.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 71/2009.

ACTOR: JEFE DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL.

PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS.

SECRETARIA: MAURA ANGÉLICA SANABRIA MARTÍNEZ.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veinticuatro de enero de dos mil trece.

VISTOS; Y

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio recibido el doce de agosto de dos mil nueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Marcelo Luis Ebrard Casaubon, en su carácter de Jefe de Gobierno del Distrito Federal, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de la norma general que más adelante se precisa, emitida por las autoridades que a continuación se señalan:

AUTORIDADES DEMANDADAS:

1.     El Congreso de la Unión

2.     El Presidente de la República

3.     El Secretario de Gobernación

4.     El Secretario de Turismo

NORMA GENERAL IMPUGNADA:

El Decreto por el que se expide la Ley General de Turismo y se reforma la fracción VI y se deroga la fracción VII del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el diecisiete de junio de dos mil nueve.

SEGUNDO. Los antecedentes del caso, narrados en la demanda, son los siguientes:

1. El diecisiete de febrero de dos mil nueve, diputados federales de distintos grupos parlamentarios de la Sexagésima Legislatura del Congreso de la Unión, integrantes de la Comisión de Turismo, sometieron a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados, la iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Turismo.

2. El quince de abril de dos mil nueve, se publicó en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, el dictamen de las Comisiones Unidas de Turismo y de Hacienda y Crédito Público, con proyecto de decreto que expide la Ley General de Turismo y reforma la fracción VI y deroga la fracción VII del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

3. En sesión de quince de abril de dos mil nueve, la Cámara de Diputados aprobó el proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Turismo y se reforma la fracción VI y se deroga la fracción VII del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

4. Por oficio DGPL 60-II-5-2692, de quince de abril de dos mil nueve, se remitió a la Cámara de Senadores el expediente con la minuta con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Turismo y se reforma la fracción VI y se deroga la fracción VII del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

5. En sesión de dieciséis de abril de dos mil nueve, la minuta fue turnada por la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores a la Comisión de Turismo y de Estudios Legislativos, Segunda, para su estudio y dictamen correspondiente.

6. El veintitrés de abril de dos mil nueve, las Comisiones Unidas de Turismo y de Estudios Legislativos, Segunda, presentaron el dictamen relativo a la minuta con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Turismo y se reforma la fracción VI y se deroga la fracción VII del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

7. En sesión de veintitrés de abril de dos mil nueve, la Cámara de Senadores aprobó, en lo general y en lo particular, el Decreto por el que se expide la Ley General de Turismo, se reforma la fracción VI y se deroga la fracción VII del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

En consecuencia, se remitió al Ejecutivo Federal, para efectos de su promulgación.

8. El dieciséis de junio de dos mil nueve, el Ejecutivo Federal expidió el Decreto Promulgatorio por el que se expide la Ley General de Turismo, se reforma la fracción VI y se deroga la fracción VII del artículo 42 de la

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

9. El diecisiete de junio de dos mil nueve, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el que se expide la Ley General de Turismo y se reforma la fracción VI y se deroga la fracción VII del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

TERCERO. Los conceptos de invalidez que hace valer el promovente son, en síntesis, los siguientes:

1. Consideraciones previas. La libre configuración legislativa a cargo del Distrito Federal en materia de turismo.

La determinación de los diversos ámbitos competenciales entre las autoridades responde a los principios previstos en los artículos 73, 117, 118, 122 y 124 de la Constitución Federal, que contemplan una competencia federal expresa, una reserva a favor de los Estados respecto de todo lo no señalado como competencia federal y una competencia expresa para el Distrito Federal, además de las prohibiciones que a éste último le resultan comunes con el resto de las entidades federativas.

Dentro de este sistema, existen las llamadas facultades coincidentes, que ejercen tanto las autoridades federales como las de los Estados en los distintos ámbitos territoriales en materias como la organización del sistema penal, el sistema de justicia para menores, la expropiación y la regulación de algunos aspectos municipales.

Asimismo, la Federación y los Estados ejercen atribuciones cuando se trata de facultades concurrentes sujetas a una ley del Congreso de la Unión que distribuye lo que corresponde a uno y otro nivel de gobierno.

Para el caso del Distrito Federal, existe un régimen diferenciado del resto de las entidades federativas. La competencia para sus autoridades, especialmente, la legislativa, es expresa, es decir, opera al contrario que para los Estados, de modo que lo que no les está atribuido de manera expresa, corresponde a los poderes federales.

Por disposición constitucional, el Congreso de la Unión cuenta con atribuciones expresas respecto del Distrito Federal, las enumeradas en el apartado A del artículo 122 constitucional.

En el caso de la materia de turismo, el Congreso de la Unión no ha establecido término o límite alguno para el ejercicio de la función legislativa, es decir, no ha impuesto alcances, ni limitaciones, al contenido de la ley que el órgano local debe emitir, de manera tal que la regulación de la misma es libre y sólo debe tender a evitar la aplicación extraterritorial de dicha ley y la invasión de facultades de otros órdenes de gobierno.

Así, la ley local establece la competencia de la Administración Pública del Distrito Federal en temas de planeación, promoción y fomento de la actividad turística en el territorio del Distrito Federal; regula la prestación de servicios turísticos de hospedaje, alimentación, recreación, entretenimiento y guía; establece los instrumentos financieros para el desarrollo de las acciones de fomento y promoción turística y los criterios para el establecimiento de zonas de desarrollo turístico en el Distrito Federal; atribuciones que se ven limitadas como consecuencia de la expedición de la Ley General de Turismo, por el Congreso de la Unión.

Con lo anterior, la legislación del Distrito Federal quedaría supeditada a aquélla, con la consecuente subordinación de la regulación local respecto de temas hasta ahora contenidos en la Ley de Turismo Local, sin que exista sustento constitucional para tal sumisión.

Lo anterior, pues ni la Constitución, ni el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, que debe ser acorde a aquélla, establecen términos o límites a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, al regular la materia de turismo.

Luego, en dicha materia, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal cuenta con libertad de configuración legislativa, por lo que cualquier intento de menoscabar esa autonomía será inconstitucional.

2. Inconstitucionalidad de la Ley General de Turismo, por carecer de facultades el Congreso de la Unión para expedir una ley con características de "general" en materia de turismo.

De los antecedentes legislativos que culminaron con la adición de la fracción XXIX-K al artículo 73 de la Constitución Federal, puede concluirse que ésta tuvo como fin que el Congreso de la Unión estableciera lineamientos básicos para crear vínculos entre los diferentes niveles de gobierno, procurando siempre el mayor aporte y beneficio social.

Lo que no debía hacer el Congreso de la Unión era confundir las facultades con que cuenta para legislar en materia de turismo en el ámbito federal, con las bases generales de coordinación de las facultades concurrentes de los diversos órdenes de gobierno, ni mucho menos mezclar ambas cuestiones en lo que denominaría "ley general", pues ello daría lugar a una regulación, por una parte, deficiente y, por otra, inconstitucional.

En realidad, el Congreso de la Unión debía delimitar perfectamente todos los temas y no confundir las facultades propias en la materia en el ámbito federal, con las de establecer las bases generales de coordinación de las facultades concurrentes entre la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito

Federal, así como la participación de los sectores social y privado.

Es por ello que el problema de la Ley General de Turismo comienza, precisamente, con la denominación que se le dio de "general".

Una ley general o ley marco tiene la finalidad de cumplir con dos propósitos simultáneos:

a)    Distribuir competencias entre la Federación y las entidades federativas, estableciendo las bases para el desarrollo de las leyes locales correlativas.

b)    Establecer el régimen federal para regular la acción de los poderes centrales en la materia de que se trate, dentro de su propio ámbito de competencia.

Estas leyes generales pueden ubicarse, sólo para efectos de jerarquía, por encima de las leyes secundarias, sean federales o de las entidades federativas.

Las órdenes de gobierno federal y estatal son coextensos y se rigen por disposiciones constitucionales y legales distintas, por lo que ninguno es superior a otro, sino que cada uno tiene la jurisdicción que les atribuye la Constitución Federal.

No obstante, como excepción a esta regla, se encuentran las leyes generales, cuyo objeto, como se indicó, es la distribución de competencias en materias concurrentes, por lo que, en este caso, tanto las leyes federales como las estatales, deberán seguir los parámetros señalados en aquellas leyes, pues, si bien es cierto que una misma materia queda a cargo de la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, también lo es que el Poder Legislativo Federal es el facultado para establecer en qué términos participará cada una de estas entidades.

Lo anterior encuentra apoyo en las tesis P. VII/2007 (Registro número 172,739) y P. VIII/2007 (Registro número 172,667) respectivamente, de rubros: "LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL." y "SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL".

Ahora bien, en el caso del artículo 73, fracción XXIX-K, constitucional, en sentido estricto, no se confirió al Congreso de la Unión la facultad de expedir una ley general, sino de una ley que establezca las bases generales de coordinación para el ejercicio de las facultades concurrentes de los diversos órdenes de gobierno.

Ello, pues, como se ha visto, la reforma constitucional tuvo como finalidades destacadas:

a)    Impulsar el federalismo y desechar el centralismo, fortaleciendo la autonomía de las entidades federativas y los municipios.

b)    Que sean los Estados y los Municipios los que definan sus propios destinos y la mejor forma de desarrollar de manera sustentable los atractivos turísticos con los que cuentan.

Por lo anterior, en el caso concreto, la concurrencia no implicaba la facultad de las entidades federativas, incluso, el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, en relación con su atribución para actuar respecto de una misma materia, se viera determinada, limitada o restringida por el Congreso de la Unión, en una ley general o ley marco.

Esto es así, pues, si bien es cierto que, en materia de turismo, la Federación y las entidades federativas deberán coordinarse, también es cierto que ello deberá hacerse conforme a las bases generales que al respecto establezca el Congreso de la Unión, bases que necesariamente deberán respetar el ámbito espacial de actuación de los diferentes niveles de gobierno.

Ahora bien, no obstante la coordinación, no existirá entre las autoridades coordinadas ningún vínculo de subordinación y tanto la una como las otras deben su existencia a la norma que las origina y que las sustenta, la Constitución.

Ello es así, pues las disposiciones constitucionales que confieren facultades expresas a los Estados y al Distrito Federal para legislar en materia de turismo, de manera concurrente con la Federación, implica que los primeros pueden reglamentar directamente un artículo de la Constitución, sin que ello implique vulnerarla.

Al tratarse de una facultad concurrente, los Congresos Estatales tienen competencia constitucional para legislar sobre el particular, con la única salvedad de que la ley de que se trate se constriña al ámbito territorial de la entidad federativa y que su contenido no vaya más allá, ni pugne con el precepto constitucional que esté reglamentando.

En el caso concreto de la Ley General de Turismo, no puede pretenderse, como lo parece ser, que en ella se establezca una serie de atribuciones a las entidades federativas y los municipios, que se agotan en la

propia ley y que, por ello, las entidades federativas deberán ajustar su legislación a la ley general, ya que ésta sólo puede contener bases generales, lo que significa que los derechos relacionados con los particulares, inclusive, pueden ser ampliados por las Legislaturas Locales.

Lo anterior encuentra apoyo en la tesis P./J.144/2001 (Registro número 187,998) de rubro "EDUCACIÓN. EL ARTÍCULO 4o. DE LA LEY RELATIVA DEL DISTRITO FEDERAL, QUE ESTABLECE LA OBLIGACIÓN DEL GOBIERNO DE DICHA ENTIDAD DE PRESTAR, ADEMÁS DE LA EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA, LA PREESCOLAR Y MEDIA SUPERIOR, NO TRANSGREDE EL ARTÍCULO 3o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL".

La intención del Constituyente, al establecer materias concurrentes, fue la de ampliar el universo de autoridades que pudieran actuar en ellas, siempre que lo hicieran coordinadamente. Al respecto, es aplicable la tesis I.8o.A.67 A de rubro: "PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL. LA EXPEDICIÓN DE LA LEY RELATIVA NO INVADE FACULTADES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN".

Por lo anterior, la Ley General de Turismo no cumplió a cabalidad con el mandato consagrado en el artículo 73, fracción XXIX-K, pues no partió de considerar las facultades propias de los diferentes niveles de gobierno y, a partir de ellas, establecer las bases generales de coordinación de las facultades concurrentes entre la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, así como la participación de los sectores social y privado.

En realidad, lo que hizo el Congreso de la Unión fue, con el afán de pretender centralizar en el Poder Ejecutivo Federal algunas funciones, incumplir con el mandato constitucional.

3. Inconstitucionalidad de la Ley General de Turismo, por carecer del objeto a que se refiere el artículo 73, fracción XXIX-K, de la Constitución Federal.

De la lectura del artículo 2o. de la Ley General de Turismo, se desprende una diversidad de cuestiones que no guardan relación con el contenido del artículo 73, fracción XXIX-K, constitucional.

En efecto, la única declaración que sería congruente con la Norma Fundamental, sería la contenida en la fracción I, pues lo reproduce de manera íntegra.

No obstante, del contenido de la Ley General de Turismo, se tiene que ninguno de sus preceptos se refiere al establecimiento de bases generales de coordinación de las facultades concurrentes entre la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, así como la participación de los sectores social y privado, tal como lo consideró el Poder Reformador de la Constitución.

Por el contrario, en la ley general cuestionada, se hizo a un lado la obligación impuesta por el Constituyente al Congreso de la Unión en materia de turismo, se buscó suprimir las facultades y atribuciones de los órganos de gobierno local en la materia y se privó a la misma de objetos bien definidos.

Al respecto, se observan los siguientes casos:

Conforme a los artículos 1, párrafo segundo y 3, fracción I, de la Ley General de Turismo, el sujeto activo en la materia de turismo es la persona que viaja y tiene una estadía temporal en un lugar distinto al de su entorno habitual, con fines de ocio y otros motivos, mientras que el sujeto pasivo es el prestador de servicios turísticos, considerado como aquel que ofrece, proporciona o contrata con el turista la prestación de los servicios a que se refiere la ley.

Lo anterior no nos dice nada concreto respecto a qué debe entenderse por "actividades turísticas", pues, al decirse que éstas son las que realizan las personas durante sus viajes y estancias temporales en lugares distintos al de su entorno habitual, con fines de ocio y otros motivos, ello comprende cualquier cosa que realice.

Además, genera un vacío normativo, pues cualquier actividad que realice una persona fuera de su entorno habitual, podrá ser considerada como "actividad turística", inclusive, si acude a algún restaurante fuera de su colonia, delegación o municipio.

Tampoco se precisa qué debe entenderse por "entorno habitual", por lo que cualquier desplazamiento que realice una persona puede ser entendido como viaje, desde acudir a una colonia o delegación vecina, hasta salir a una entidad federativa ajena a la de su lugar de residencia.

Por cuanto a la "materia turística", se dice que ésta comprende los procesos que se derivan de las actividades que realizan las personas durante sus viajes y estancias temporales en lugares distintos al de su entorno habitual, con fines de ocio y otros motivos, lo que también ha generado un vacío normativo.

 

La norma general es lo suficientemente imprecisa como para que las autoridades administrativas encargadas de ejecutar la ley, puedan considerar que cualquier proceso que emana de las acciones que realiza una persona que se desplazó de su entorno habitual, pueda ser considerada dentro de la materia de turismo, lo que es un error, pues no todo lo que realice una persona, en los términos planteados por la norma general impugnada, puede ser turístico.

La ley también es omisa en precisar qué deben comprender tales "procesos", por lo que deberá acudirse a la definición de "actividad turística", la que, al resultar imprecisa, torna inconstitucional la ley general.

Respecto de los "servicios turísticos", también existe un vacío legal, pues, en el artículo 3, fracción XVIII, simplemente se dice que dichos servicios son los dirigidos a atender las solicitudes de los turistas a cambio de una contraprestación, en apego a lo dispuesto por la ley y su reglamento.

Por lo que se refiere al "turista", éste es entendido, según la fracción XX del artículo 3 en comento, como toda persona que viaja temporalmente fuera de su lugar de residencia habitual y que utiliza alguno de los servicios turísticos a que se refiere la ley.

Lo anterior tampoco soluciona el problema generado por la ley impugnada, porque ésta no dice nada concreto respecto a qué son los "servicios turísticos" para, de esta forma, saber qué debe entenderse por "turista" y porque los conceptos contenidos en ella son circulares, es decir, el contenido de uno pretende explicar el del otro, pero ni uno ni otro prevén una vía de escape que permita determinar con toda certidumbre el objeto concreto de la ley, en relación con cada concepto.

La falta de objeto definido, independientemente de la ausencia de definiciones claras y precisas, tiene como consecuencia que la ley general cuestionada irrumpa en el ámbito de competencia de las autoridades locales.

4. Inconstitucionalidad del artículo 1o., párrafo primero, última parte, de la Ley General de Turismo.

El artículo 1o., párrafo primero, última parte, de la Ley General de Turismo, es inconstitucional, en cuanto faculta al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo, para que lleve a cabo la interpretación de dicha ley en el ámbito administrativo, lo que vulnera la atribución del Jefe de Gobierno del Distrito Federal de cumplir y ejecutar las leyes relativas al Distrito Federal que expida el Congreso de la Unión, en la esfera de competencia del órgano ejecutivo a su cargo o de sus dependencias, así como la de ejecutar las leyes que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos, ya que estas facultades conllevan la de interpretar, en el ámbito del Distrito Federal, las leyes que expida tanto el órgano legislativo federal como el local.

Como expresión de esta autonomía, el Jefe de Gobierno debe cumplir y ejecutar las leyes relativas al Distrito Federal que haya expedido el Congreso de la Unión, lo que necesariamente implica que, respecto de aquellas atribuciones que para el Distrito Federal se encuentren contenidas en la norma general de coordinación, su interpretación debe corresponder al Ejecutivo Local, como un grado de lo que significa "ejecutar las leyes".

En este sentido, el precepto impugnado, al establecer que la interpretación de la Ley General de Turismo, en el ámbito administrativo, corresponderá al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo, atenta contra la autonomía e independencia del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, de lo que deriva una violación a la regularidad del principio de división funcional de competencias en todos sus grados.

En consecuencia, se concluye que el artículo 1, párrafo primero, última parte, de la Ley General de Turismo, transgrede la autonomía e independencia del Jefe de Gobierno del Distrito Federal y, por consiguiente, la regularidad del principio de división funcional de competencias, con lo cual vulnera lo dispuesto por los artículos 16, 49, 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso k) y apartado C, base segunda, fracción V (sic), incisos a) y b), de la Constitución Federal.

5. Inconstitucionalidad de los artículos 3, fracción XXI, 4, fracción VII, 5, fracción I y penúltimo y último párrafos, 9, fracción VIII, última parte y 66 de la Ley General de Turismo.

De la lectura del artículo 73, fracción XXIX-K, de la Constitución Federal, se desprende que el Congreso de la Unión debe establecer las bases generales de coordinación de las facultades concurrentes entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, así como la participación de los sectores social y privado, a través de una ley de coordinación en materia de turismo.

Lo anterior presupone que la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en el ámbito de sus atribuciones y competencias, cuentan con legislación en materia de turismo, expedida por sus órganos legislativos; que la facultad del Congreso de la Unión se limita a expedir una ley que coordine las facultades concurrentes de los diversos órdenes de gobierno; y que la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, de ninguna manera, pueden expedir leyes que conlleven el sometimiento de alguno de dichos

órdenes a otro u otros.

Consecuentemente, el Congreso de la Unión se encontraba impedido constitucionalmente para conferir al Ejecutivo Federal la atribución de formular las bases de coordinación entre los distintos ámbitos de gobierno, para el establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las zonas de desarrollo turístico sustentable; por lo que no podía facultar al Ejecutivo Federal para que sea ese orden de gobierno el que siente las bases para la suscripción de convenios o acuerdos de coordinación, con el objeto de que los Estados, el Distrito Federal y los Municipios colaboren en el ejercicio de la administración y supervisión de las zonas de desarrollo turístico sustentable; es decir, de aquellas fracciones del territorio nacional, claramente ubicadas y delimitadas geográficamente, que, por sus características naturales o culturales, constituyen un atractivo turístico, sin importar que se trate de zonas cuyo dominio corresponda a la Federación o a los Estados.

Ello es así, puesto que, por cuanto a los dos primeros aspectos, ésa fue la obligación que se le impuso en el artículo 73, fracción XXIX-K, constitucional, por lo que, en los preceptos impugnados, el Congreso de la Unión renuncia implícitamente al ejercicio de tal atribución, además de que pretende subordinar los diversos niveles de gobierno local al federal, lo que se advierte, con absoluta claridad, en el artículo 3, fracción XXI, en el que se establece que la Federación será la que delimite zonas turísticas dentro del territorio de una entidad federativa.

De igual forma, lo dispuesto en el artículo 9, fracción VIII, primera parte, de la Ley General de Turismo, implica, en principio, un reconocimiento de que, respecto de las zonas de desarrollo turístico sustentable, corresponde a los Estados y al Distrito Federal expedir leyes de turismo en las que se sienten las bases para que las autoridades locales administren y vigilen dichas zonas.

Por consiguiente, son inconstitucionales las atribuciones conferidas al Ejecutivo Federal, en el sentido de que sea la Secretaría de Turismo la que formule las bases de coordinación entre los distintos ámbitos de gobierno, para el establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las zonas de desarrollo turístico sustentable; siente las bases para la suscripción de convenios o acuerdos de coordinación, con el objeto de que los Estados, el Distrito Federal y los Municipios colaboren en el ejercicio de la administración y supervisión de estas zonas; y verifique el cumplimiento de la ley, su reglamento y las normas oficiales mexicanas en materia de turismo; pues subordina a los Estados y al Distrito Federal, quienes únicamente podrán participar en la regulación, administración y vigilancia de las zonas en los Municipios, conforme a los convenios que al efecto se suscriban.

Del mismo modo, el artículo 9, fracción VIII, última parte, de la Ley General de Turismo, pretende subordinar los gobiernos locales a la voluntad del Ejecutivo Federal, imponiéndoles el ejercicio de atribuciones en materia turística, específicamente, por cuanto a la regulación, administración y vigilancia de las zonas de desarrollo turístico sustentable en los Municipios, en términos de los convenios que al efecto se suscriban.

Además, estos convenios tendrán que observar lo dispuesto en el artículo 5, penúltimo y último párrafos, de la Ley General de Turismo, que también resulta inconstitucional, por lo siguiente:

a)    Por un lado, se deja en manos del Ejecutivo Federal el establecimiento de los términos de los convenios o acuerdos de coordinación.

No es óbice a lo anterior, el que un convenio en sí mismo represente un acuerdo de voluntades, pues, en el caso concreto, ello no será así, dado que tales instrumentos tendrán que sujetarse a las bases previstas por el Ejecutivo Federal, en el reglamento de la Ley General de Turismo.

Tampoco alcanza para salvar la constitucionalidad de la norma general impugnada, el que se haya dispuesto que los Estados y el Distrito Federal pueden participar en la regulación, administración y vigilancia de las zonas de desarrollo turístico sustentable en los Municipios, pues esto se llevará a cabo, precisamente, en términos de los convenios que al efecto se suscriban.

b)    Por otro lado, se establece que la Secretaría de Turismo evaluará el cumplimiento de los compromisos que se asuman en los convenios o acuerdos de coordinación, lo que la convierte en juez y parte.

Esto hace aún más patente la inconstitucionalidad aducida, ya que el Congreso de la Unión no puede dejar a la libre voluntad de una de las partes que suscriban el convenio, evaluar si se ha cumplido o no el mismo, pues ello implica un sometimiento de uno de los niveles de gobierno que lo hayan suscrito al Ejecutivo Federal, lo que constitucionalmente es inaceptable.

La inconstitucionalidad aducida se hace extensiva al artículo 66 de la Ley General de Turismo, en el que se establece que la Secretaría de Turismo verificará el cumplimiento de la ley, su reglamento y las normas oficiales que ella misma expida en materia de turismo.

6. Inconstitucionalidad del artículo 2, fracción XII, de la Ley General de Turismo.

El artículo 2, fracción XII, de la Ley General de Turismo, transgrede lo dispuesto por los artículos 73, fracción XXIX-K, y 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso k), de la Constitución Federal, puesto que

el Congreso de la Unión, de ninguna manera, puede establecer las bases para regular la actividad de los prestadores de servicios turísticos, pues con ello invade la autonomía con que cuentan los poderes y órganos de gobierno locales, en materias que se vinculan con dichas actividades.

7. Inconstitucionalidad de los artículos 3, fracción X, 24, primer párrafo y fracción II y 29, fracción I y último párrafo, de la Ley General de Turismo.

La inconstitucionalidad de los artículos 3, fracción X, 24, primer párrafo y fracción II, y 29, fracción I y último párrafo, de la Ley General de Turismo, deriva de que el Congreso de la Unión invade facultades constitucionalmente reservadas al Distrito Federal, los Estados y a los Municipios, específicamente, la materia de uso de suelo, pretendiendo conferírselas a la Secretaría de Turismo, a propósito de la formulación del Programa de Ordenamiento Turístico General del Territorio.

Lo anterior es así, pues el referido Programa tendrá por objeto conocer y proponer la zonificación en los planes de desarrollo urbano, así como el uso de suelo, lo que vulnera y restringe el ámbito de atribuciones de las autoridades locales, toda vez que tales materias se encuentran reservadas expresamente a las Legislaturas Locales y al Jefe de Gobierno del Distrito Federal y a los Municipios, según su esfera de competencias.

Sin que sea óbice a lo antes señalado, que el precepto impugnado disponga que el citado Programa será formulado con la intervención de las autoridades locales y municipales en el ámbito de sus atribuciones, ya que la jurisdicción constitucional no puede ser reducida a una simple intervención, cuyos alcances y consecuencias no se encuentran previstos en la ley cuestionada.

A mayor abundamiento, de la lectura de los artículos 26, 27, 28 y 29 de la Ley General de Turismo, se tiene que, reconociendo el ámbito de competencias de las autoridades de los Estados y del Distrito Federal, se dejó que éstos libremente propusieran los criterios para la determinación de los planes o programas de desarrollo urbano, así como del uso de suelo, con el propósito de preservar los recursos naturales y aprovechar, de manera ordenada y sustentable, los recursos turísticos; determinaran los procedimientos bajo los cuales serán formulados, aprobados, expedidos, evaluados y modificados los programas de ordenamiento turístico local; e hicieran compatibles sus ordenamientos turísticos con los ordenamientos ecológicos del territorio y sus planes o programas de desarrollo urbano y uso de suelo.

Consecuentemente, el que el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo, tenga la atribución de formular el Programa de Ordenamiento Turístico General del Territorio, de ninguna manera, le otorga competencia para inmiscuirse en temas que son propios de las autoridades estatales y del Distrito Federal.

Lo anterior, además, trae como consecuencia la inconstitucionalidad del artículo 29, fracción I, de la Ley General de Turismo, pues no puede sujetarse a los procedimientos bajo los cuales serán formulados, aprobados, expedidos, evaluados y modificados los programas de ordenamiento turístico local, a que sean afines a los programas de ordenamiento turístico general, ya que éstos, por cuanto al precepto que dispone que tienen por objeto conocer y proponer la zonificación en los planes de desarrollo urbano, así como el uso de suelo, es inconstitucional.

Aunado a que el propio precepto dispone que los procedimientos de mérito, tratándose de los programas de ordenamiento turístico local, serán determinados por las leyes de los Estados y del Distrito Federal en la materia, las que, en relación con la zonificación en los planes de desarrollo urbano y el uso de suelo, son ejercidas, en exclusiva, por las autoridades locales.

Por otro lado, el último párrafo del artículo 29 de la Ley General de Turismo también es inconstitucional, al violar el principio de legalidad contenido en el artículo 16 de la Constitución Federal, pues hace alusión a la participación de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, en una consulta que no existe.

Sin que de lo dispuesto en sus fracciones III y IV, se advierta que, en los procedimientos bajo los cuales serán formulados, aprobados, expedidos, evaluados y modificados los programas de ordenamiento turístico local, mismos que serán determinados por las leyes de los Estados y del Distrito Federal en la materia, deba realizarse alguna consulta, por lo que carece de validez la disposición en que se establece que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal pueden emitir las recomendaciones que estimen convenientes.

8. Inconstitucionalidad de los artículos 3, fracción I y 4, fracciones III y VIII, de la Ley General de Turismo.

Los artículos 3, fracción I, y 4, fracciones III y VIII, de la Ley General de Turismo, vulneran lo dispuesto por los artículos 16, 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso k), y apartado C, base segunda, fracción V (sic), incisos a) y b), de la Constitución Federal.

En el ámbito de competencia de los órganos de gobierno del Distrito Federal, se encuentra el legislar en

materia de turismo y ejecutar las disposiciones legales en la materia que tiendan al desarrollo turístico de la entidad, así como promover la infraestructura y equipamiento que contribuyan al fomento y desarrollo de la actividad turística en el Distrito Federal.

No obstante lo anterior, el Congreso de la Unión volvió nugatorias dichas atribuciones, pues, con el pretexto de dar a la actividad turística un alcance nacional, pretende someter a las autoridades locales a los designios de los poderes federales, al supeditar las acciones para el desarrollo turístico de la entidad y la promoción o impulso de la infraestructura y equipamiento que contribuyan al fomento y desarrollo de la actividad turística, a la disponibilidad de los recursos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Aunado a lo anterior, la facultad conferida al Ejecutivo Federal para que sea éste el que coordine las acciones que lleve a cabo junto con los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, para el desarrollo turístico del país, también es violatorio del artículo 73, fracción XXIX-K, constitucional, que establece que la ley que expida el Congreso de la Unión determinará las bases para que las autoridades de los diversos órdenes de gobierno coordinen su actuación, pero, de ningún modo, autoriza que una ley atribuya a una sola de dichas autoridades el ejercicio de tal coordinación, como si de una instancia superior se tratase.

De esta forma, los preceptos impugnados se oponen al federalismo consagrado en el artículo 49 de la Constitución Federal, pues buscan centralizar algunas de las funciones relacionadas con la actividad turística.

9. Inconstitucionalidad de los artículos 53 y 54, en relación con el artículo 2, fracción XII, de la Ley General de Turismo.

Los artículos impugnados no cumplen con la finalidad de la Ley General de Turismo, consignada en el artículo 73, fracción XXIX-K, de la Constitución Federal, pues se limitan a señalar, por un lado, que las relaciones entre los prestadores de servicios turísticos y el turista se regirán por lo que las partes libremente convengan, siempre y cuando observen lo dispuesto en dicha ley y, por otro, que para operar, los prestadores de servicios turísticos deberán cumplir con los elementos y requisitos que determine la Secretaría de Turismo, sin perjuicio de las obligaciones que les sean impuestas por otras autoridades.

El primer aspecto genera incertidumbre, pues no se precisa qué título, capítulo o artículo de la mencionada ley general deberá observarse. En este sentido, la alusión a la Ley Federal de Protección al Consumidor resulta ineficaz, ya que, de nueva cuenta, vuelve a considerar las relaciones que nacen entre los prestadores de servicios turísticos y el turista como relaciones mercantiles.

Además, la expresión "las demás leyes aplicables", contenida en los referidos preceptos, atenta contra el principio de certeza, pues, de ninguna manera, cumple con establecer las bases para la emisión de las disposiciones jurídicas tendientes a regular la actividad de los prestadores de servicios turísticos.

En lo que se refiere al segundo de los aspectos señalados, no es suficiente que se disponga que, para operar, los prestadores de servicios turísticos deberán cumplir con los requisitos que determine la Secretaría de Turismo, a través de normas de observancia general, ya que, con ello, el Congreso de la Unión delega al Ejecutivo Federal una facultad que constitucionalmente es indelegable, la cual consiste en precisar, con toda claridad, cuáles son las bases legales a que deben sujetarse, en el ámbito de sus respectivas competencias, las autoridades legislativas y ejecutivas en la expedición de las disposiciones jurídicas tendientes a regular la actividad de los prestadores de servicios turísticos.

En el caso concreto, el principio de reserva de ley implica la prohibición de trasladar al Ejecutivo Federal una materia reservada, en exclusiva, al Congreso de la Unión, lo que excluye la posibilidad de que su regulación pueda darse a través de disposiciones de naturaleza distinta a las de una ley, esto es, por un lado, el legislador ordinario ha de regular por sí mismo determinada materia y, por otro, la materia reservada no puede ser regulada mediante normas secundarias, en particular, los reglamentos.

Ello es así, pues el reglamento sólo funciona en la zona del cómo y sus disposiciones no podrán referirse a las otras preguntas (qué, quién, dónde y cuándo) que ya deben estar contestadas en ley, es decir, el reglamento desarrolla la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y, por tanto, no puede ir más allá de lo dispuesto por ella, ni extenderla a supuestos distintos, sino que sólo debe concretarse a señalar los medios para cumplirla.

Luego, el legislador federal cumpliría con lo dispuesto en el artículo 73, fracción XXIX-K, constitucional, si desarrollara, en la ley cuestionada, los parámetros a que deberán sujetarse las disposiciones que expidan las autoridades legislativas federales y locales, que tengan como finalidad regular la actividad de los prestadores de servicios turísticos, mas no si deja en manos de la autoridad administrativa federal el establecimiento de los elementos y requisitos que deberán satisfacer los particulares para operar como prestadores de servicios

turísticos.

Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 30/2007 (Registro número 172,521) de rubro: "FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES".

10. Inconstitucionalidad de los artículos 37 y 39 de la Ley General de Turismo.

Los preceptos impugnados vulneran la autonomía de los Estados en materia turística, toda vez que el Congreso de la Unión pretende que las campañas de promoción turística se subordinen a las políticas que establezca el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo, la que las aplicará por conducto de la empresa de participación estatal mayoritaria denominada "Consejo de Promoción Turística de México".

De este modo, se impide a las entidades federativas, específicamente, al Distrito Federal, que, dentro del marco de atribuciones que constitucionalmente tienen conferido, puedan desarrollar las campañas de promoción turística que consideren necesarias para impulsar el turismo.

Sin que sea óbice a lo anterior, que se establezca que la Junta de Gobierno del Consejo de Promoción Turística vaya a integrarse con veintinueve miembros, de los cuales ocho serán rotatorios, por cada tres años, de las entidades federativas, lo que podría incluir al Distrito Federal y cuatro rotatorios, por tres años, de los municipios turísticos, dado que:

a)    Si por "Gobierno Federal" se entiende "Poder Ejecutivo Federal", entonces, su designación deberá realizarla éste, lo que significa que los Estados y los Municipios deberán someterse a la voluntad de un órgano ajeno, atentando contra su autonomía e independencia.

b)    Constituye una medida discriminatoria, pues no se incluye a todos los Estados, lo que podría propiciar que, en algún momento, se dictaran medidas contrarias a los intereses de los que, en ese período, no integraran la Junta de Gobierno.

c)    Bajo el sistema establecido por el Congreso de la Unión, las entidades federativas podrán formar parte de la Junta de Gobierno cada doce años, siempre y cuando así lo disponga el Ejecutivo Federal.

Por tanto, resulta inconstitucional el objeto del mencionado Consejo de Promoción, consistente en diseñar y llevar a cabo estrategias de promoción turística a nivel nacional e internacional, en coordinación con la Secretaría de Turismo, pues se vulnera el ámbito de atribuciones de los Estados y los Municipios en materia de turismo, particularmente, en lo relativo a su facultad de promover y fomentar el turismo en su ámbito territorial, por lo que debe declararse su invalidez.

Lo anterior tiene como consecuencia que dicha invalidez se haga extensiva, en términos del numeral 41, fracción IV, última parte, de la Ley Reglamentaria de la Materia, a los artículos 40 y 41 de la Ley General de Turismo, que establecen, por un lado, que el Consejo de Promoción Turística, previo acuerdo con la Secretaría de Turismo, podrá tener representantes en el extranjero para el cumplimiento de su objeto y, por otro, que el referido Consejo tendrá el patrimonio, atribuciones y estructura orgánica que se determinen en su Estatuto Orgánico, que se regirá por lo dispuesto en dicha ley y en la Ley Federal de Entidades Paraestatales, que estará sectorizado, en el ámbito de la Secretaría y que su titular será nombrado por el Presidente de la República.

11. Inconstitucionalidad de los artículos 47 y 51 de la Ley General de Turismo.

Con lo dispuesto en los artículos impugnados, la Secretaría de Turismo puede inmiscuirse en la organización administrativa de los Estados y los Municipios, pues serán éstos los responsables de constatar la veracidad de la información que proporcionen los prestadores de servicios turísticos, pero será la Secretaría la que regule y coordine la operación y resguarde la base de datos del Registro Nacional de Turismo.

12. Inconstitucionalidad de los artículos 4, fracción XII, 47, 54, 56, 66 y Cuarto transitorio, de la Ley General de Turismo.

Los numerales impugnados son contrarios al artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, pues autorizan que el Presidente de la República delegue su facultad reglamentaria, de ejercicio exclusivo, en el titular de la Secretaría de Turismo.

Los Secretarios del Despacho pueden expedir reglas generales de carácter administrativo que se refieran a aspectos técnicos y operativos en materias específicas, pero que no correspondan a la categoría de ordenamientos de índole legislativa o reglamentaria.

Lo anterior encuentra apoyo en las tesis 2a./J. 7/2003 (Registro número 184,950) y I.8o.A. 84 A (Registro número 176, 137) respectivamente, de rubros: "COMISIÓN NACIONAL DE SEGUROS Y FIANZAS. EL ARTÍCULO 108, FRACCIÓN IV, DE LA LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y SOCIEDADES MUTUALISTAS DE SEGUROS, QUE LA FACULTA PARA EXPEDIR REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS, NO VIOLA LOS ARTÍCULOS 49 Y 89, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN

FEDERAL" y "RESOLUCIÓN POR LA QUE SE ESTABLECEN LAS REGLAS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVAS A LA APLICACIÓN DE LAS DISPOSICIONES EN MATERIA ADUANERA DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE. LA REGLA 42 TRANSGREDE LOS ARTÍCULOS 73 Y 89, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL".

Pretender que sea el Ejecutivo Federal el que, a través de la Secretaría de Turismo, cuente con facultades como las previstas en los artículos impugnados, no solamente implica una renuncia inconstitucional e ilegítima del Congreso de la Unión a determinar bases para la distribución de competencias entre los diversos niveles de gobierno, sino que representa un incumplimiento expreso y doloso a lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXIX-K, constitucional, máxime si se tiene en cuenta que se trata de la previsión expresa de actos violatorios de garantías individuales por el propio Congreso de la Unión.

Sin que sea óbice a lo anterior que los artículos 54, 56 y 66 de la Ley General de Turismo se refieran a normas oficiales mexicanas que pueden encuadrar dentro de las reglas técnicas y operativas necesarias para el eficaz funcionamiento de la actividad administrativa, ya que, mediante las mismas, se puede legislar, al haberse facultado a la Secretaría de Turismo para que, en ellas, se establezcan los "elementos" y "requisitos" que deberán cumplir los prestadores de servicios turísticos.

Por su parte, la inconstitucionalidad del artículo cuarto transitorio deriva de que, en el reglamento a que alude, se pretende regular el contenido integral de la ley general impugnada, lo que constitucionalmente no es posible, pues, en todo caso, el Ejecutivo Federal sólo podría hacerlo respecto al ámbito de atribuciones de ese nivel de gobierno, mas no en el de los Estados, el Distrito Federal y los Municipios.

En este sentido, tanto las Legislaturas de los Estados como la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, independientemente de lo previsto en la ley general, cuentan con facultades expresas para legislar en materia de turismo y servicios turísticos, por lo que los Gobernadores, el Jefe de Gobierno y los Ayuntamientos podrán expedir los reglamentos de cada una de las leyes de que se trate y será, precisamente, con base en dicha legislación, que se materializarán las bases de coordinación establecidas en la citada ley general.

Por consiguiente, al transgredir lo dispuesto en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, debe declararse la invalidez del artículo cuarto transitorio de la Ley General de Turismo.

Dicha invalidez debe hacerse extensiva, en términos del numeral 41, fracción IV, última parte, de la Ley Reglamentaria de la Materia, a los preceptos que supeditan la actuación de las autoridades o los particulares a lo establecido en el reglamento o "demás disposiciones reglamentarias" cuya expedición se encomendó a la Secretaría de Turismo, esto es, a los artículos 3o., fracción XVIII, 4o., fracción XIV, 5o., 7o., fracción XVII, 12, 13, 25, 31, 33, 34, 46, 48, 49, 64, 66, 68 y 73.

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que el actor considera violados son el 14, 16, 41, 49, 73, fracción XXIX-K, 89, fracción I, y 122, apartado C, base primera, fracción V, incisos g) y k) y apartado C, base segunda, fracción V, incisos a) y b).

QUINTO. Por acuerdo de trece de agosto de dos mil nueve, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 71/2009 y, por razón de turno, designó como instructor al Ministro Sergio A. Valls Hernández.

Mediante proveído de catorce de agosto siguiente, el Ministro Instructor admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo Federales y al Secretario de Gobernación -no así al Secretario de Turismo, por tratarse de un órgano subordinado del Poder Ejecutivo Federal y no atribuírsele un hecho propio-, a los que ordenó emplazar a efecto de que formularan su contestación y mandó dar vista al Procurador General de la República, para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. Mediante oficio de fecha veintiséis de agosto de dos mil nueve, presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintisiete siguiente, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión dio contestación a la demanda de Controversia Constitucional.

SÉPTIMO. Mediante oficio de fecha cinco de octubre de dos mil nueve, presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en esa misma fecha, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión dio contestación a la demanda de Controversia Constitucional.

OCTAVO. Mediante oficio número 406/09/08 de fecha nueve de septiembre de dos mil nueve, presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintitrés siguiente, el Secretario de Gobernación dio contestación a la demanda de Controversia Constitucional.

NOVENO. Mediante oficio número 1.3173/2009 de fecha cinco de octubre de dos mil nueve, presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en esa misma fecha, el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, en representación del Presidente de la República dio contestación a la demanda de Controversia Constitucional.

 

DÉCIMO. Mediante oficio número PGR/675/2009 de fecha diecisiete de noviembre de dos mil nueve, presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en esa misma fecha, el Procurador General de la República formuló su opinión.

DÉCIMO PRIMERO. Substanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

DÉCIMO SEGUNDO. Este asunto fue retirado en la sesión del Pleno de ésta Suprema Corte de Justicia de la Nación de cuatro de abril de dos mil once, posteriormente, se repartió nuevo proyecto, el cual fue discutido en las sesiones de tres y siete de mayo de dos mil doce, en ésta última se returnó al Ministro José Fernando Franco González Salas, a quien por turno le correspondía, para elaborar un nuevo proyecto de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre la Federación y el Distrito Federal.

SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.

El Jefe de Gobierno del Distrito Federal impugna el Decreto por el que se expide la Ley General de Turismo y se reforma la fracción VI y se deroga la fracción VII del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el diecisiete de junio de dos mil nueve.

Como se aprecia, en el caso, se impugna una norma, que reviste las características de generalidad, abstracción e impersonalidad, por lo que, para efectos de la oportunidad de la demanda, debe estarse a lo dispuesto por la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de la Materia, que dispone:

"ARTÍCULO 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

[...]

II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y

[...]".

De la lectura del precepto antes transcrito, se desprende que el plazo para la presentación de la demanda, tratándose de normas, es de treinta días contados a partir del siguiente a la fecha de su publicación o del siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

Del análisis integral de la demanda, se advierte que el actor tuvo conocimiento de la norma impugnada, con motivo de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, el diecisiete de junio de dos mil nueve. Por tanto, en atención a lo dispuesto por el artículo 21, fracción II, antes transcrito, debe estimarse que el plazo de treinta días hábiles para promover la demanda transcurrió del jueves dieciocho de junio al viernes catorce de agosto de dos mil nueve, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho de junio, cuatro, cinco, once y doce de julio, uno, dos, ocho y nueve de agosto, todos de dos mil nueve, por corresponder a sábados y domingos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con el diverso 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como del dieciséis al treinta y uno de julio de dos mil nueve, por corresponder al primer período de receso de este Máximo Tribunal.

Por lo anterior, al haberse presentado la demanda de controversia constitucional el doce de agosto de dos mil nueve, es decir, dentro del plazo indicado, debe concluirse que fue promovida oportunamente.

TERCERO. A continuación, se estudiará la legitimación de quien promueve la controversia constitucional.

 

El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece:

"ARTÍCULO 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario".

De la disposición legal transcrita, se desprende que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

En el presente asunto, suscribe la demanda, Marcelo Luis Ebrard Casaubon, en su carácter de Jefe de Gobierno del Distrito Federal, lo que acredita con la copia certificada del ejemplar de la Gaceta Oficial, de diez de noviembre de dos mil seis, en la que se publicó el "Bando para dar a conocer en el Distrito Federal la Declaración de Jefe de Gobierno del Distrito Federal Electo", expedido por la Asamblea Legislativa, el treinta y uno de octubre del mismo año (fojas setenta y cuatro a setenta y seis del expediente).

El artículo 122 de la Constitución Federal, en la parte que interesa, establece:

"ARTÍCULO 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local, en los términos de este artículo.

Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.

[...]

El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá a su cargo el ejecutivo y la administración pública en la entidad y recaerá en una sola persona, elegida por votación universal, libre, directa y secreta.

[...]".

De acuerdo con el precepto anterior, se tiene que el Jefe de Gobierno es la autoridad local del Distrito Federal que tiene a su cargo el ejecutivo y la administración pública en la entidad.

Por otro lado, si el Distrito Federal es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que cuenta con la legitimación necesaria para promoverla.

CUARTO. Acto continuo, se analizará la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto dicha parte es la obligada por ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de resultar ésta fundada.

Tienen el carácter de autoridades demandadas en esta controversia, las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión, el Poder Ejecutivo Federal y el Secretario de Gobernación.

El artículo 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la Materia, establece:

"ARTÍCULO 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

[...]

II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiera emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia;

[...]".

a)    La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión compareció a juicio por conducto de Francisco Javier Ramírez Acuña, en su carácter de Presidente de la Mesa Directiva, lo que acredita con copia certificada del diario de debates de la sesión del Pleno de dicha Cámara, de veintinueve de agosto de dos mil nueve, de la que se desprende que fue electo como tal, por el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes en aquella sesión (fojas doscientos sesenta y ocho a doscientos setenta y dos del expediente).

El artículo 23, punto 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, establece:

"ARTÍCULO 23

1. Son atribuciones del Presidente de la Mesa Directiva las siguientes:

[...]

l) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario;

[...]".

De acuerdo con la disposición transcrita, la representación de la Cámara de Diputados del Congreso de la

Unión se deposita en el Presidente de la Mesa Directiva, por lo que éste se encuentra legitimado para comparecer en la presente controversia constitucional, en representación de dicha Cámara.

Asimismo, de conformidad con el artículo 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la Materia, la Cámara de Diputados tiene legitimación para comparecer en esta vía, al integrar el órgano legislativo que emitió la norma general impugnada.

b)    La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión compareció a juicio por conducto de Gustavo Enrique Madero Muñoz, en su carácter de Presidente de la Mesa Directiva, lo que acredita con copia certificada del acta de la junta previa celebrada el veintiocho de agosto de dos mil ocho, de la que se desprende que fue electo como tal (fojas ciento cincuenta y cinco a ciento cincuenta y siete del expediente).

El artículo 67, punto 1, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, establece:

"ARTÍCULO 67

1. El Presidente de la Mesa Directiva es el Presidente de la Cámara y su representante jurídico; en él se expresa la unidad de la Cámara de Senadores. En su desempeño, deberá hacer prevalecer el interés general de la Cámara por encima de los intereses particulares o de grupo, para lo cual, además de las facultades específicas que se le atribuyen en el artículo anterior, tendrá las siguientes atribuciones:

[...]".

De acuerdo con la disposición transcrita, la representación de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión se deposita en el Presidente de la Mesa Directiva, por lo que éste se encuentra legitimado para comparecer en la presente controversia constitucional, en representación de dicha Cámara.

Asimismo, de conformidad con el artículo 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la Materia, la Cámara de Senadores tiene legitimación para comparecer en esta vía, al integrar el órgano legislativo que emitió la norma general impugnada.

c)    El Presidente de la República compareció a juicio por conducto de Miguel Alessio Robles, en su carácter de Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, lo que acredita con copia certificada de su nombramiento, expedido el primero de febrero de dos mil ocho (foja ciento sesenta y cuatro del expediente).

El artículo 43, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece:

"ARTÍCULO 43. A la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal corresponde el despacho de los asuntos siguientes:

[...]

X.        Representar al Presidente de la República, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los demás juicios en que el titular del Ejecutivo Federal intervenga con cualquier carácter. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas, y

[...]".

Así también, el punto único del acuerdo presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de enero de dos mil uno, dispone:

"ÚNICO. El Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal tendrá la representación del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las que el titular del Ejecutivo Federal sea parte o requiera intervenir con cualquier carácter, salvo en las que expresamente se le otorgue dicha representación a algún otro servidor público.

La representación citada se otorga con las más amplias facultades, incluyendo la de acreditar delegados que hagan promociones, concurran a audiencias, rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan incidentes y recursos, así como para que oigan y reciban toda clase de notificaciones, de acuerdo con los artículos 4o., tercer párrafo, y 11, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos".

 

De acuerdo con lo anterior, la representación del Presidente de la República se deposita en el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, cuando así lo acuerde, por lo que dicho funcionario se encuentra legitimado para comparecer en la presente controversia constitucional, en su representación.

Asimismo, de conformidad con el artículo 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la Materia, el Poder Ejecutivo Federal tiene legitimación para comparecer en esta vía, al haber promulgado la norma general impugnada.

d)    La Secretaría de Gobernación compareció a juicio por conducto de Fernando Francisco Gómez Mont Urueta, en su carácter de titular de dicha dependencia, lo que acredita con copia certificada de su nombramiento, expedido el primero de noviembre de dos mil ocho (foja ciento setenta y cuatro del expediente).

El artículo 4 del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, establece:

"ARTÍCULO 4. La representación de la Secretaría de Gobernación y las facultades que las leyes le confieren corresponden originalmente al Secretario.

[...]".

De acuerdo con la disposición transcrita, la representación de la Secretaría de Gobernación corresponde originalmente a su titular.

Ahora bien, de conformidad con la tesis P./J. 109/2001 (Registro número 188,738), de rubro: "SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO."

Luego, el Secretario de Gobernación tiene legitimación para comparecer en esta vía, al haber refrendado la norma general impugnada.

QUINTO. Enseguida, se procede a analizar las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento que hagan valer las partes, o bien, que este Alto Tribunal advierta de oficio.

a)    La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión señala que la controversia constitucional es improcedente y que, por ende, debe sobreseerse en términos de la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en virtud de que la Ley General de Turismo fue expedida por el Congreso de la Unión, en su carácter de legislador federal permanente, con fundamento en el artículo 73, fracción XXIX-K, de la Constitución Federal.

En este sentido, apunta que lo que, en realidad, pretende controvertir el actor, es la facultad que constitucionalmente tiene el Congreso de la Unión para establecer las bases generales de coordinación de las facultades concurrentes entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, así como la participación de los sectores social y privado, aunque, en la página seis, párrafo cuarto, de su demanda, reconoce expresamente que el Poder Legislativo Federal cuenta con tal facultad, al manifestar que "se entiende que, de momento, la expedición de una ley que establezca dichas bases de coordinación, se encuentra reservada al Congreso de la Unión".

Que de esa forma, el promovente admite que la expedición de la Ley General de Turismo obedece a la facultad constitucional del Congreso de la Unión de "establecer las bases generales de coordinación de las facultades concurrentes", aunque, desde su punto de vista, esto es sólo "de momento".

Que el actor se esfuerza en fabricar argumentos para demostrar la supuesta invasión a la esfera competencial de los órganos de gobierno del Distrito Federal, en que incurrió el Congreso de la Unión, al expedir la Ley General impugnada.

Sostiene la demandada que es improcedente la presente controversia constitucional, pues, si bien el presente medio de control constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Federal confiere a los órganos originarios del Estado, es evidente que, en el caso, no se actualiza una invasión a la esfera competencial de los órganos de gobierno del Distrito Federal, toda vez que el propio Jefe de Gobierno reconoce que la Ley General de Turismo fue expedida por el Congreso de la Unión, en uso de sus atribuciones constitucionales, aunque sólo "de momento".

Asimismo, afirma que el actor manifestó su desacuerdo con el hecho de que la Constitución Federal otorgue competencia al Congreso de la Unión para coordinar las facultades concurrentes entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, tratándose de turismo, así como la participación de los sectores social y privado, pues considera que tal competencia debería confiarse a los órganos de gobierno del Distrito Federal.

Que por tanto, no se justifica, en modo alguno, la tramitación de esta controversia, al no plantearse un conflicto competencial, sino un conflicto ficticio entre la Federación y un órgano de gobierno del Distrito

Federal, puesto que los conceptos de invalidez que se formulan obedecen a intereses que no son jurídicos, sino más bien subjetivos.

Finalmente, sostiene la demandada que el actor concluye que el Congreso de la Unión tiene facultades para expedir la ley general impugnada, pero que promueve este medio de control para verificar que no le hubiesen sido revocadas mediante reforma a la Constitución Federal.

Debe desestimarse la causal de improcedencia antes señalada.

Lo anterior es así, en virtud de que, el determinar si el Congreso de la Unión se encuentra facultado, conforme al artículo 73, fracción XXIX-K, de la Constitución Federal, para expedir la Ley General de Turismo, constituye, necesariamente, el fondo del asunto, y no una cuestión de procedencia.

Apoya lo anterior, la jurisprudencia P./J. 92/99 (Registro número 193,266) de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSA DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.

b)    Por otra parte, el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal manifestó que, al no existir un principio de afectación en perjuicio del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, respecto del refrendo, promulgación y publicación de la norma en cuestión, debe sobreseerse la presente controversia constitucional por lo que hace a tales actos, toda vez que no se expresa la contravención de éstos con algún precepto de la Constitución Federal, por lo que deberá estudiarse la constitucionalidad de la norma impugnada únicamente por lo que hace a su contenido material.

Al respecto, si bien es cierto que el actor señaló como actos propios del procedimiento legislativo, el refrendo, la promulgación y la publicación de la norma general, sin plantear argumentos propios de invalidez de los mismos, ello no lleva al sobreseimiento, pues, al combatirse la ley, tanto en su expedición, como en su contenido, de llegar a ser fundado, incidirá en aquellos actos.

Además, expresó cuestiones de invalidez relativas a la expedición de la Ley, en lo general, así como al contenido de diversos preceptos de la Ley General de Turismo; por tanto, no se actualiza la causa de improcedencia hecha valer.

Al no advertir este Tribunal Pleno la actualización de alguna causal de improcedencia distinta de las examinadas u otra que se hubiere hecho valer por las partes, procede el estudio de los conceptos de invalidez que se plantean.

SEXTO. A efecto de dar respuesta a los planteamientos que somete el Gobierno del Distrito Federal a este Tribunal Pleno en torno a la incompetencia del Congreso de la Unión para expedir la Ley General de Turismo, así como la atribución que para legislar en esa materia se argumenta a favor del Distrito Federal (principalmente conceptos de invalidez primero, segundo y tercero antes transcritos), debe partirse del marco de distribución competencial que rige en esta entidad.

Para determinar el ámbito competencial del Congreso de la Unión en relación con el Distrito Federal, conviene hacer una breve referencia histórica a la evolución que ha tenido constitucionalmente, pues debe tenerse presente, como premisa fundamental del análisis de este marco competencial, que desde 1824 con la primera Constitución Federal mexicana, su competencia se desdobló en dos niveles: por una parte, como órgano legislativo nacional; y por otra, como órgano legislativo para el Distrito Federal en las materias locales que a éste le correspondían como entidad federativa.

Ahora bien, en el texto original de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 se introdujeron modalidades importantes en varios aspectos, entre ellos para el régimen constitucional del Distrito Federal, el cual quedó organizado bajo el esquema municipal con ayuntamientos integrados por elección popular. No obstante, el Poder Constituyente previó, al igual que las constituciones de 1824 y 1857, que la facultad legislativa para esta entidad recaería en el Congreso de la Unión, conforme a las bases originales que la propia Constitución establecía en su artículo 73, fracción VI.

Posteriormente, el veinte de agosto de mil novecientos veintiocho, se publicó una reforma constitucional que, en la parte relativa al Distrito Federal, dispuso la eliminación del régimen municipal, así como de la figura del gobernador.

Si bien existieron reformas posteriores a este precepto, las mismas resultan irrelevantes para resolver la

presente controversia, en virtud de que tuvieron por objeto cuestiones relacionadas con la autoridad judicial local, la desaparición de los territorios federales, así como la existencia de la figura del refrendo de leyes y reglamentos.

Así, en lo que interesa al presente caso, en específico para dilucidar la facultad legislativa del Distrito Federal en la materia de turismo, de particular importancia resulta la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de agosto de mil novecientos ochenta y siete, por la cual se instauró un órgano de participación ciudadana denominado Asamblea de Representantes, al cual se atribuyeron, entre otras, las facultades a que se refería el artículo 73, fracción VI.

Fue el veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y tres cuando se publicó en el Diario Oficial de la Federación una reforma constitucional que configuró, en lo esencial, la actual organización política del Distrito Federal. De la exposición de motivos conviene destacar, en la parte que interesa, lo siguiente:

"Gobernar a la ciudad de México, manteniendo consensos y fortaleciendo la capacidad de respuesta a los problemas, requiere la construcción de relaciones e instituciones nuevas. Las prácticas de gobierno en el Distrito Federal, al reconocer el pluralismo, han ampliado el ejercicio de las libertades y la cercanía del gobierno con los ciudadanos.

Ahora, un paso de gran trascendencia hacia el fortalecimiento de la vida democrática en el país, sería transformar la actual forma de gobierno del Distrito Federal como órgano dependiente de la administración pública federal en una nueva estructura institucional que garantice la seguridad y la soberanía de los poderes de la Unión y, a la vez, la existencia de órganos de gobierno del Distrito Federal representativos y democráticos.

[...]

En respuesta a esta nueva realidad fue creada la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, la cual ha contribuido a la construcción de mejores respuestas a los nuevos reclamos en un clima de respeto a la pluralidad.

La propia Asamblea de Representantes a partir de sus experiencias, elaboró una importante iniciativa de Reforma para otorgarle facultades legislativas. Esta iniciativa recogió el alto nivel de consenso de todas las fuerzas políticas respecto a la necesidad de avanzar en la reorganización de la ciudad.

[...]

Por existir en el mismo espacio territorial del Distrito Federal un interés político de la ciudadanía de la ciudad de México en los asuntos de carácter urbano, de administración y gobierno, y la necesidad de ejercer cabalmente las funciones federales, se propone esta nueva forma de organizar el gobierno del Distrito Federal, sin violentar la tradición histórica constitucionalista que, desde 1824, ha sentado las bases de organización política del Distrito Federal dentro de las facultades del Congreso de la Unión.

Por ello, esta iniciativa propone modificar diversos artículos constitucionales y cambiar la denominación actual del Título Quinto. Es en este título donde se encuentra el cambio fundamental de esta iniciativa, al proponer la nueva organización del gobierno del Distrito Federal. Se propone que se denomine "De los estados y del Distrito Federal". Para dar claridad al hecho de que el gobierno del Distrito Federal es de distinta naturaleza que el de los estados de la República, teniendo características propias.

Esta iniciativa plantea normar las bases de organización del Distrito Federal en el artículo 122, [...]

La nueva organización política permitiría que los poderes de la Unión ejerzan las atribuciones de Gobierno en el territorio y que a la vez se creen órganos representativos y democráticos de acuerdo a la distribución de competencias que se contemplan en esta iniciativa.

Por ello, el primer párrafo del artículo 122 establecería, de ser aprobada esta iniciativa, que el Gobierno del Distrito Federal está a cargo de los poderes de la Unión, los que actuarían por sí y a través de los órganos de Gobierno representativos y democráticos que la Constitución establezca. Con ello, se asegura la permanencia y la supremacía de los poderes federales como elemento integrador de la República en su sede que es el Distrito Federal. También hace posible, sin contradicción con la naturaleza del Gobierno del Distrito Federal, el establecimiento de órganos propios

que respondan a los cambios que han ocurrido en la realidad de la ciudad de México y a las aspiraciones democráticas de sus habitantes.

El sistema constitucional que rige la vida democrática de nuestro país hace posible para el Distrito Federal, por su especial naturaleza, una organización política que implicará transformaciones de fondo con respecto a los ámbitos hasta ahora vigentes relativos a la forma de Gobierno del Distrito Federal. En ese contexto, se proponen las bases conforme a las cuales debe organizarse el Gobierno del Distrito Federal, mismas que tomaría en cuenta el Congreso de la Unión al expedir el ordenamiento respectivo, con denominación de Estatuto de Gobierno y carácter de Ley y que se le confiere como atribución por la importancia que reviste el Distrito Federal para la Federación.

En tal sentido, se enuncian como órganos del Distrito Federal a la Asamblea de Representantes, al jefe del Distrito Federal y al Tribunal Superior de Justicia, estableciéndose que el estatuto correspondiente debería distribuir las atribuciones entre los poderes de la Unión en materias del gobierno del Distrito Federal y las correspondientes a los órganos referidos, de acuerdo con los ámbitos de competencia que se plantean en esta iniciativa.

[...]

Para recoger la demanda de los habitantes de la ciudad de México de contar con un mayor control en materias propiamente urbanas y de gran impacto específico en su vida cotidiana por medio de su representación directa y no compartida con otras entidades federativas, se dota de facultades legislativas a la Asamblea de Representantes, en materias enunciadas en la fracción IV, propuesta por esta iniciativa.

Las no conferidas a dicho órgano, se entienden reservadas al Congreso de la Unión en términos de la fracción VI del artículo 73 constitucional que se propone. Así, la Asamblea de Representantes estaría facultada para legislar en importantes materias locales: hacienda pública e ingresos; administración pública local; procesos electorales; organismo protector de los derechos humanos; participación ciudadana; bienes del dominio público y privado del Distrito Federal; concesión para la explotación, uso o aprovechamiento de dichos bienes o para la prestación de servicios públicos; planeación del desarrollo; uso de suelo y desarrollo urbano; servicios públicos de agua y drenaje; preservación y restauración del equilibrio ecológico, entre otras materias. Asimismo, correspondería a la Asamblea de Representantes aprobar el presupuesto de egresos en el Distrito Federal, así como revisar la cuenta pública, para analizar la congruencia entre el gasto autorizado y el ejercido, facultades que actualmente tiene la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

[...]

En congruencia con las propuestas normas del artículo 122, se propone reformar la fracción VI del artículo 73, para asentar la facultad legislativa del Congreso de la Unión para el Distrito Federal, precisando que esto será así en las materias que no están expresamente conferidas a la Asamblea de Representantes. Con ello, la facultad genérica pertenece al Congreso de la Unión y la facultad específica en distintas materias listadas en el artículo 122 queda bajo la competencia de la Asamblea...".

La aludida reforma dio origen a una nueva redacción del artículo 122 constitucional que, en lo que interesa, señalaba:

"Artículo 122.- El Gobierno del Distrito Federal está a cargo de los Poderes de la Unión, los cuales lo ejercerán por sí y a través de los órganos de gobierno del Distrito Federal representativos y democráticos, que establece esta Constitución.

I.- Corresponde al Congreso de la Unión expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal en el que se determinarán:

a) La distribución de atribuciones de los Poderes de la Unión en materias del Distrito Federal, y de los órganos de gobierno del Distrito Federal, según lo que dispone esta Constitución;

 

b) Las bases para la organización y facultades de los órganos locales de gobierno del Distrito Federal, que serán:

1. La Asamblea de Representantes;

2. El Jefe del Distrito Federal; y

3. El Tribunal Superior de Justicia;

c) Los derechos y obligaciones de carácter público de los habitantes del Distrito Federal;

d) Las bases para la organización de la Administración Pública del Distrito Federal y la distribución de atribuciones entre sus órganos centrales y desconcentrados, así como la creación de entidades paraestatales; y

e) Las bases para la integración, por medio de elección directa en cada demarcación territorial, de un consejo de ciudadanos para su intervención en la gestión, supervisión, evaluación y, en su caso, consulta o aprobación, de aquellos programas de la administración pública del Distrito Federal que para las demarcaciones determinen las leyes correspondientes. La Ley establecerá la participación de los partidos políticos con registro nacional en el proceso de integración de los consejos ciudadanos.

II.- Corresponde al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos:

[...]

III.- La Asamblea de Representantes del Distrito Federal, se integrará [...]

IV.- La Asamblea de Representantes del Distrito Federal tiene facultades para:

a) Expedir su ley orgánica que regulará su estructura y funcionamiento internos, la que será enviada al Jefe del Distrito Federal y al Presidente de la República para su sola publicación;

b) a f) .....

g) Legislar en el ámbito local, en lo relativo al Distrito Federal en los términos del Estatuto de Gobierno en materias de: Administración Pública Local, su régimen interno y de procedimientos administrativos; de presupuesto, contabilidad y gasto público; regulación de su contaduría mayor; bienes del dominio público y privado del Distrito Federal; servicios públicos y su concesión, así como de la explotación, uso y aprovechamiento de bienes del dominio del Distrito Federal; justicia cívica sobre faltas de policía y buen gobierno; participación ciudadana; organismo protector de los derechos humanos; civil; penal; defensoría de oficio; notariado; protección civil; prevención y readaptación social; planeación del desarrollo; desarrollo urbano y uso del suelo; establecimiento de reservas territoriales; preservación del medio ambiente y protección ecológica; protección de animales; construcciones y edificaciones; vías públicas, transporte urbano y tránsito; estacionamientos; servicio público de limpia; fomento económico y protección al empleo; establecimientos mercantiles; espectáculos públicos; desarrollo agropecuario; vivienda; salud y asistencia social; turismo y servicios de alojamiento; previsión social; fomento cultural, cívico y deportivo; mercados, rastros y abasto; cementerios, y función social educativa en los términos de la fracción VIII del artículo 3o. de esta Constitución; y

h) Las demás que expresamente le otorga esta Constitución.

V.- a IX.- [...]"

El veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis se publicó en el Diario Oficial de la Federación una nueva reforma al artículo 122 constitucional, mediante la cual se precisó la distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito Federal, con una serie de disposiciones, divididas en apartados, conforme a las cuales, en el Apartado C, Base Primera, se ratificaron las facultades legislativas expresas que ya tenía (entre éstas la que se refiere a la materia de servicios de turismo y alojamiento) y se adicionaron algunas, en favor de la Asamblea Legislativa.

Finalmente, tras algunas reformas publicadas entre mil novecientos noventa y seis y dos mil nueve, del texto actual del artículo 122 constitucional deriva que en el Distrito Federal se mantienen las facultades de legislar: el primero de facultades expresas a favor de la Asamblea Legislativa, y el otro residual atribuido al Congreso de la Unión, en el ámbito local de esta entidad, en todas las materias no señaladas expresamente

como competencia de la Asamblea. Por tanto, éste último órgano legislativo mantiene su doble carácter, es órgano legislativo federal conforme a las facultades que le otorga la Constitución en el artículo 73 y demás relativos a su competencia expresa, y es órgano legislativo local para el Distrito Federal, solamente en las materias que no se han reservado expresamente a dicha entidad federativa, conforme lo dispone el artículo 122 del propio Pacto Federal.

De lo anterior se sigue, que el caso del Distrito Federal es atípico porque a la inversa de lo que sucede entre la Federación y los Estados, en esta entidad federativa el Congreso General en términos del artículo 122 constitucional, es órgano legislativo local originario dotado de facultades residuales; y la Asamblea Legislativa es, a partir de 1996, órgano legislativo para el Distrito Federal que actúa únicamente mediante facultades expresas.

En este sentido resulta ilustrativo el criterio sostenido por el Tribunal Pleno en la jurisprudencia P./J. 49/99 (Registro número 193,449), visible en la página 546, Tomo X Agosto de 1999, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación, que señala:

"DISTRITO FEDERAL. AL CONGRESO DE LA UNIÓN LE CORRESPONDE LEGISLAR EN LO RELATIVO A DICHA ENTIDAD, EN TODAS LAS MATERIAS QUE NO ESTÉN EXPRESAMENTE CONFERIDAS A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA POR LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De lo dispuesto por el artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se desprende, por una parte, que el Gobierno del Distrito Federal está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local y, por otra, que el ejercicio de la función legislativa está encomendada tanto al Congreso de la Unión como a la Asamblea Legislativa de la propia entidad, conforme al siguiente sistema de distribución de competencias: a) Un régimen expreso y cerrado de facultades para la citada Asamblea Legislativa, que se enumeran y detallan en el apartado C, base primera, fracción V, además de las que expresamente le otorgue la propia Constitución; y b) La reserva a favor del Congreso de la Unión respecto de las materias no conferidas expresamente a la Asamblea Legislativa, como lo señala el propio dispositivo en su apartado A, fracción I; lo que significa que las facultades de la asamblea son aquellas que la Carta Magna le confiere expresamente y, las del Congreso de la Unión, las no conferidas de manera expresa a la asamblea".

Ahora bien, frente a la posibilidad de que pudieran surgir controversias entre los órganos del Distrito Federal y los órganos federales respecto de las atribuciones que a cada uno corresponden conforme al texto del artículo 122 constitucional, este Tribunal Pleno, al resolver la Controversia Constitucional 31/2006, determinó que la posible transgresión al principio de división funcional de competencias entre los órganos federales y los del Distrito Federal, deben verificarse los presupuestos de encuadramiento, ubicación y regularidad, que fijó el Tribunal Pleno conforme al estándar reconocido en su jurisprudencia P./J. 23/2007 visible en la página 1648, Tomo XXV Mayo de 2007, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación, que señala:

"PRINCIPIO DE DIVISIÓN FUNCIONAL DE COMPETENCIAS. PROCEDIMIENTO PARA DETERMINAR SU TRANSGRESIÓN. El principio de división funcional de competencias entre los Poderes de la Unión y los órganos de gobierno del Distrito Federal, establecido en el artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puede transgredirse si se afecta el ejercicio de las competencias que tenga atribuidas a su favor cualquiera de los órganos o poderes a los que les competan. Así, para determinar si existe o no la transgresión, deben observarse los siguientes pasos: 1. Encuadramiento: hacer un estudio para determinar en qué materia competencial se encuentra el acto desplegado por el órgano o poder, es decir, debe encuadrarse la competencia ejercida y cuestionada, para lo cual tiene que analizarse la materia propia. 2. Ubicación: analizar si esa materia ya identificada es facultad de los Poderes Federales o de las autoridades locales, ello de conformidad con las disposiciones establecidas tanto en el artículo 122 constitucional como en los preceptos del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; de ahí que debe constatarse que la actuación del órgano o poder emisor del acto descanse en una norma, ya sea constitucional o estatutaria, que otorgue a dicha autoridad la facultad de actuar en determinado sentido, es decir, debe respetarse la delimitación constitucional y estatutaria de la esfera competencial de las autoridades, y determinarse si la competencia ejercida efectivamente le correspondía al Poder Federal que haya actuado o al órgano o autoridad del Distrito Federal que la haya desplegado. 3. Regularidad: analizar si el órgano o poder que ejerció la competencia que le

correspondía lo hizo sin violentar la esfera de competencias que otros órganos o poderes del mismo ámbito tienen previstas para el ejercicio de sus funciones; por lo que en este punto tendría que determinarse si en la asignación de competencias a los órganos o poderes del mismo ámbito existen implícitamente mandatos prohibitivos dirigidos a ellos, en el sentido de que no se extralimiten en el ejercicio de las competencias que les han sido conferidas, para lo cual se analizaría si se actualizan o no tres diferentes grados: a) la no intromisión; b) la no dependencia; y, c) la no subordinación."

Así, conforme a lo antes señalado, se puede concluir en relación con los estándares fijados por el Pleno, lo siguiente:

Encuadramiento. En cuanto a este primer aspecto, es claro que la materia competencial cuestionada en esta controversia constitucional se refiere a la facultad de legislar del Congreso de la Unión en materia de turismo, en relación con el Distrito Federal.

Ubicación. Si respecto de este aspecto, conforme al estándar establecido por el Pleno "... debe constatarse que la actuación del órgano o poder emisor del acto descanse en una norma, ya sea constitucional o estatutaria, que otorgue a dicha autoridad la facultad de actuar en determinado sentido, es decir, debe respetarse la delimitación constitucional y estatutaria de la esfera competencial de las autoridades, y determinarse si la competencia ejercida efectivamente le correspondía al Poder Federal que haya actuado o al órgano o autoridad del Distrito Federal que la haya desplegado.", resulta necesario dilucidar si conforme a los ámbitos competenciales que imperan en nuestro sistema constitucional vigente, el Congreso de la Unión tiene facultad constitucional para expedir una ley general sobre turismo, por ser éste el Poder Federal el que actúo al expedir dicho ordenamiento supuestamente en detrimento de la esfera competencial del Distrito Federal.

En este aspecto no hay duda de que, conforme a la fracción XXIX- K del artículo 73 de la Constitución, el Congreso de la Unión tiene la facultad para expedir leyes en materia de turismo, estableciendo las bases generales de coordinación de las facultades concurrentes entre la Federación, Estados, Municipios y el Distrito Federal, así como la participación de los sectores privado y social (sin desconocer que, por su parte, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en términos de lo dispuesto por el artículo 122, Base Primera, fracción V, inciso k), tiene facultades para legislar, en el ámbito local, sobre "servicios de[...], turismo y alojamiento, [...]). Por tanto, parecería, en primera instancia, que el Congreso de la Unión sí tiene facultades para expedir una ley general en materia de turismo (sin que esto implique, en este punto, un pronunciamiento en cuanto al alcance y contenido que debe tener esa ley general).

Regularidad. Esto significa según los estándares fijados por el Pleno: "...analizar si el órgano o poder que ejerció la competencia que le correspondía lo hizo sin violentar la esfera de competencias que otros órganos o poderes del mismo ámbito tienen previstas para el ejercicio de sus funciones; por lo que en este punto tendría que determinarse si en la asignación de competencias a los órganos o poderes del mismo ámbito existen implícitamente mandatos prohibitivos dirigidos a ellos, en el sentido de que no se extralimiten en el ejercicio de las competencias que les han sido conferidas, para lo cual se analizará si se actualizan o no tres diferentes grados: a) la no intromisión; b) la no dependencia; y, c) la no subordinación." Así, es conforme a este estándar fijado por el Pleno que se debe dilucidar el alcance de lo dispuesto en el artículo 73, fracción XXIX-K, frente a lo que señala el artículo 122, Base Primera, fracción V, inciso k), ambos constitucionales; para posteriormente verificar si conforme a ese alcance, la expedición de la Ley General de Turismo se ajusta o no al marco de atribuciones del Congreso de la Unión.

En relación con la facultad del Congreso para establecer en materia de turismo bases generales de coordinación de las facultades concurrentes entre la Federación, Estados, Municipios y el Distrito Federal se vuelve necesario dilucidar qué alcance debe darse a esta facultad, a la luz de la forma de organización que deriva de nuestro sistema federal y, en especial, en relación con las facultades en materia de turismo asignadas al Distrito Federal.

Ello, derivado de que en nuestro sistema constitucional, cada orden de gobierno y sus órganos primarios, ejercen las facultades que constitucionalmente le son asignadas. Por ello, esos órganos públicos, cuando ejercen sus competencias exclusivas no mantienen entre sí, por regla general, relación alguna de supra o subordinación, sino una estrictamente de igualdad. Caso contrario es cuando en el Pacto Federal se consignan facultades que deben ser ejercidas, en términos de una ley del Congreso de la Unión, de manera coordinada y/o concurrente.

En la convergencia de ámbitos competenciales, sea por razón de coordinación, concurrencia o ambas, se generan una serie de relaciones intergubernamentales que requieren de reglas generales que hagan posible el desarrollo armónico y conjunto de los distintos órdenes de gobierno u órganos públicos que deben

participar, para la consecución de los objetivos constitucionales que se persiguen.

Este Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 132/2006, determinó que esta exigencia se satisface por medio de la cooperación, en la que las diversas instancias conciertan sus respectivos poderes hacia el logro de objetivos de común interés, orientando armónica y complementariamente su ejercicio. En una de las partes relevantes de este precedente plenario se estableció lo siguiente:

"[...] la estrecha interrelación e interdependencia de las materias y sectores objeto del interés estatal, produce la necesidad de que éstas se traten de manera uniforme a escala federal, lo que no se compagina, con el orden federal entendido como separación y mera yuxtaposición de centros y esferas de gobierno, con poderes independientes y soberanos, lo que ha dado lugar al llamado federalismo cooperativo.

Este es un concepto dinámico del federalismo, en el que las líneas divisorias de las actividades de la Unión y de las entidades federativas se convierten en móviles y flexibles, que se presenta como una respuesta a la necesidad de entender al federalismo como un sistema de distribución de competencias, que no es tajante y definitivo, sino que en ocasiones requiere de la coordinación y cooperación entre los distintos órganos de gobierno, en determinadas materias.

Esta exigencia de uniformización se satisface por medio de la cooperación, en que las diversas instancias conciertan sus respectivos poderes hacia el logro de objetivos de común interés, orientando armónica y complementariamente su ejercicio. Por lo anterior, podemos afirmar que el orden federal ha experimentado una profunda transformación, sin alterar su componente esencial e irreductible.

En consonancia con lo expuesto, el constituyente ha establecido, y la jurisprudencia de este Alto Tribunal así lo ha reconocido, las llamadas facultades concurrentes, las cuales se ejercen simultáneamente por la Federación y las entidades federativas, que son consecuencia de la armonía del conjunto y unidad de fines o concordancia de propósitos que supone el régimen federal."

De igual manera, el Tribunal Pleno ha definido criterio jurisprudencial, que resulta ilustrativo para el presente caso, sobre el marco de colaboración y coordinación que rige, a la luz del principio de división de poderes que consigna el artículo 49 del Ley Fundamental y de la distribución de competencias entre los distintos órdenes de gobierno por la jerarquía normativa establecida en el artículo 133 del mismo ordenamiento, en el sistema mexicano. Así, la tesis P/J 78/2006 (Registro número 166,964), aprobada en su texto en julio de 2009, tiene el rubro y texto siguiente:

"DIVISIÓN DE PODERES. EL QUE ESTE PRINCIPIO SEA FLEXIBLE SÓLO SIGNIFICA QUE ENTRE ELLOS EXISTE UNA COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN EN LOS TÉRMINOS ESTABLECIDOS, PERO NO LOS FACULTA PARA ARROGARSE FACULTADES QUE CORRESPONDEN A OTRO PODER, SINO SOLAMENTE AQUELLOS QUE LA PROPIA CONSTITUCIÓN LES ASIGNA. El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en un solo individuo o corporación. Sin embargo, ha sido criterio reiterado de esta Suprema Corte que la división funcional de atribuciones que establece dicho numeral no opera de manera rígida, sino flexible, ya que el reparto de funciones encomendadas a cada uno de los poderes no constituye una separación absoluta y determinante, sino por el contrario, entre ellos se debe presentar una coordinación o colaboración para lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantice la unidad política del Estado. Como se advierte, en nuestro país la división funcional de atribuciones no opera de manera tajante y rígida identificada con los órganos que las ejercen, sino que se estructura con la finalidad de establecer un adecuado equilibrio de fuerzas, mediante un régimen de cooperación y coordinación que funcionan como medios de control recíproco, limitando y evitando el abuso en el ejercicio del poder público, garantizando así la unidad del Estado y asegurando el establecimiento y la preservación del estado de derecho. Por su parte, el artículo 133 de la Constitución Federal consagra el principio de supremacía, que impone su jerarquía normativa a la que deben sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones, por lo que, el hecho de que la división de poderes opere de manera flexible sólo significa que entre ellos existe una colaboración y coordinación en los términos establecidos, pero no los faculta para arrogarse facultades que corresponden a otro poder, sino solamente aquellos que la propia Constitución les asigna. De este modo, para que un órgano ejerza ciertas funciones es necesario que expresamente así lo disponga la Constitución Federal o que la función respectiva resulte estrictamente necesaria para hacer

efectivas las facultades que le son exclusivas por efectos de la propia Constitución, así como que la función se ejerza en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva la facultad propia."

Como se advierte, la división funcional de atribuciones entre poderes y órdenes de gobierno no opera de manera rígida sino que se estructura con la finalidad de establecer un adecuado y eficaz funcionamiento de los órganos el poder público del mismo o de distinto orden de gobierno-, mediante esquemas de cooperación, coordinación y concurrencia, con lo que además se busca limitar o evitar el abuso en el ejercicio del poder público, garantizando así la unidad y eficacia en el ejercicio de las funciones públicas.

La coordinación y colaboración pueden ser producto de convenios de coordinación y cooperación signados entre los diversos órdenes de gobierno cuando así lo autoriza la Constitución (por ejemplo: artículos 115, fracción III, párrafo penúltimo, y artículo 116, fracción VII) o puede derivar de acto legislativo cuando el Constituyente así lo ha establecido expresamente (por ejemplo: artículo 73, fracciones XXI, XXIII, XXIX-Ñ).

Ahora bien, el artículo 73, fracción XXIX-K, Constitucional, al otorgarle facultades al Congreso de la Unión para legislar en materia de turismo determina, como lo hemos reiterado, que esta facultad legislativa es para establecer las bases generales de coordinación de las facultades concurrentes entre la Federación, Estados, Municipios y el Distrito Federal, así como la participación de los sectores privado y social.

Así, el Constituyente hizo explícito lo que subyace en las facultades concurrentes, que es la necesaria coordinación entre los órdenes de gobierno involucrados para el ejercicio, en el ámbito de sus respectivas competencias, de facultades que les son comunes respecto de la misma materia.

Esta Suprema Corte se ha ocupado en diversas ocasiones de analizar las características del sistema de facultades concurrentes derivado del marco constitucional; los criterios que ha ido construyendo este Tribunal Pleno a través del análisis de las facultades concurrentes, si bien responden a las modalidades propias de las materias estudiadas, es indudable que han delineado los rasgos fundamentales que caracterizan este tipo de atribuciones en el sistema constitucional mexicano.

Entre los criterios que ha sustentado este Tribunal destaca la tesis: P./J. 142/2001 (Registro número 187,982), que dice:

"FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.", también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado "facultades concurrentes", entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3º., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general."

De igual manera resulta atinente al tema de esta controversia la Tesis: P./J. 5/2010 (Registro número 165,224), cuyo rubro y texto son del tenor siguiente:

"LEYES LOCALES EN MATERIAS CONCURRENTES. EN ELLAS SE PUEDEN AUMENTAR LAS PROHIBICIONES O LOS DEBERES IMPUESTOS POR LAS LEYES GENERALES. Las leyes generales son normas expedidas por el Congreso de la Unión que distribuyen competencias entre los distintos niveles de gobierno en las materias concurrentes y sientan las bases para su regulación, de ahí que no pretenden agotar la regulación de la materia respectiva, sino que buscan ser la plataforma mínima desde la que las entidades puedan darse sus propias normas tomando en cuenta su realidad social. Por tanto, cumpliendo el mínimo normativo que marca la ley general, las leyes locales pueden tener su propio ámbito de regulación, poniendo mayor énfasis en determinados aspectos que sean preocupantes en una región específica. Si no fuera así, las leyes locales en las materias concurrentes no tendrían razón de ser, pues se limitarían a repetir lo establecido por el legislador federal, lo que resulta carente de sentido, pues se vaciaría el concepto mismo de concurrencia. En este sentido, las entidades federativas pueden aumentar las obligaciones o las prohibiciones que contiene una ley general, pero no reducirlas, pues ello haría nugatoria a ésta."

 

A partir de los precedentes sustentados por el Tribunal Pleno, se advierte que, a través de la doctrina jurisdiccional constitucional que ha construido, se destaca que al definir las características generales de las facultades concurrentes, este Tribunal ha hecho énfasis, no obstante el régimen competencial entre los órdenes Federal y locales previsto en el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por el cual las facultades no expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados, que ello no es óbice para reconocer que el Poder Reformador de la Constitución ha establecido la posibilidad de que el Congreso de la Unión fije un reparto de competencias denominado "facultades concurrentes", entre la Federación, los Estados, los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal.

En esta línea, la concurrencia de facultades implica en nuestro texto constitucional, distintas posibilidades bajo un denominador común que consiste en que ellas corresponden simultáneamente a los distintos niveles de gobierno; por lo que se requiere, para su ejercicio, de la intervención del Poder Legislativo a fin de que asigne las competencias de cada orden de gobierno, a través de una ley general.

Así lo determinó el Tribunal Pleno al fallar la controversia constitucional 132/2006, en la que en lo conducente se dijo que a través de las leyes generales o leyes marco, se puede:

1.- Distribuir competencias entre la Federación y los Estados, otorgando las bases para el desarrollo de las leyes locales correlativas; y

2.- Establecer el régimen federal para regular la acción de los poderes centrales en la materia de que se trate.

Por tanto, tratándose de facultades concurrentes, que implican un ejercicio simultáneo por diversos órdenes de gobierno en una misma materia, se ha reservado al Congreso de la Unión la atribución de fijar el reparto de competencias que permita que la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios actúen en ese ámbito, correspondiendo al Congreso de la Unión determinar la forma y los términos de su participación.

De lo dicho anteriormente se puede sostener que la concurrencia y la coordinación de facultades no deben considerarse, necesariamente, excluyentes entre sí. Esta afirmación no desconoce el hecho de que en nuestro régimen constitucional, aunque la concurrencia supone la coordinación, ésta no siempre trae consigo la necesidad de una concurrencia formal. De tal manera que la conclusión a la que se arriba debe entenderse referida al caso concreto que se analiza.

Ahora bien, para dar contestación puntual a los conceptos de invalidez esgrimidos por la parte actora en la presente controversia constitucional, para sostener que el Congreso de la Unión carece de facultades para expedir una ley general en materia de turismo, a pesar del texto expreso de la fracción XXIX-K del artículo 73 constitucional, argumentando entre otras cuestiones que de los antecedentes legislativos se desprende lo contrario, resulta necesario acudir: I. A los antecedentes legislativos federales en materia de turismo; y II. A la fuente original de la adición constitucional, esto es, al proceso legislativo que dio origen a la fracción XXIX-K y del proceso legislativo ordinario del que surgió la Ley General de Turismo; para extraer de ellos una respuesta más cierta sobre cuál fue la voluntad del Poder Revisor de la Constitución al dotar expresamente al Congreso de la Unión de la facultad para legislar en esa materia.

I. En relación al primer aspecto, relativo a la evolución legislativa federal en materia de turismo, es necesario tener presente que hasta antes de la adición de la fracción XXIX-K al artículo 73 fundamental, ese órgano legislativo no contaba expresamente con la atribución para legislar en esa materia.

La evolución normativa federal en materia de turismo tuvo su punto de partida en mil novecientos cuarenta y nueve con la primera Ley Federal de Fomento al Turismo, a partir de la cual se creó el Consejo Nacional de Turismo, cuyas funciones fueron: "el estudio del turismo en todos sus aspectos, así como promover la expedición de leyes y reglamentos, formular estudios sobre la situación de los servicios turísticos, otorgar al Estado la facultad de aprobación de tarifas y la apertura de los establecimientos de prestadores de servicios turísticos."

En mil novecientos setenta y cuatro se publicó la Ley Federal de Fomento al Turismo; en cuyo artículo 1o. se estableció su observancia general en toda la República y señaló como objeto el fomento al turismo, la protección de la actividad turística por el Ejecutivo Federal a través del Departamento de Turismo, el que entre otras facultades tenía la de promover en coordinación con las entidades federativas, las zonas de desarrollo turístico nacional.

En mil novecientos setenta y nueve, se expidió la Ley Federal de Turismo; la cual fue abrogada por la diversa de mil novecientos ochenta y cuatro por la que se creó la Secretaría de Turismo. Este ordenamiento estuvo vigente hasta la emisión de la ley de mil novecientos noventa y dos.

Estos ordenamientos normativos fueron expedidos con fundamento en el artículo 73, fracción X, de la Carta Magna que establece: "El Congreso tiene facultad: Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y

servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123."

Lo anterior, en virtud de que ante la falta de disposición expresa, se interpretó entonces que el turismo se ubicaba en el rubro general de actos de comercio.

Posteriormente se invocaron como fundamento de dichas leyes federales de turismo, los artículos 25, 26 y 73, fracción XXIX-E, que establecen, respectivamente, las facultades de la Federación en materia de rectoría y desarrollo económico, del sistema de planeación nacional y las facultades para legislar en esos aspectos.

Este marco constitucional suscitó un debate sobre el alcance de la facultad legislativa prevista en la fracción X del artículo 73, en relación con el 124, ambos constitucionales, puesto que como se ha señalado reiteradamente en esta resolución, la facultad legislativa del Congreso de la Unión se rige por un sistema de atribuciones expresas, de tal manera que resultaba cuestionable que al no encontrarse conferida a la Federación facultad expresa alguna en materia de turismo, debía tenerse por reservada a los Estados, en los términos que previeran sus propias constituciones.

La falta de atribución expresa del Congreso de la Unión para legislar en materia de turismo provocó que las leyes federales en esa materia, de las que ya se ha dado cuenta, se hayan expedido bajo la tónica de la coordinación, de tal manera que aunque existía una ley federal de aplicación en todo el territorio nacional, ésta se concretaba a coordinar acciones a través de programas sectoriales así como en el marco para la celebración de convenios con las entidades federativas.

La coexistencia de ordenamientos federales con disposiciones de coordinación y los ordenamientos locales, emitidos en sus ámbitos de competencia, por los distintos niveles de gobierno, prevaleció hasta antes de la reforma constitucional que culminó con la emisión de la Ley General de Turismo.

II. En relación al segundo aspecto, vinculado con los motivos del Constituyente, durante el proceso legislativo que generó la adición a la fracción XXIX-K, del artículo 73 Constitucional y los del legislador ordinario para expedir la Ley General de Turismo, debe señalarse que se partió del reconocimiento del Constituyente de la gran relevancia que ha cobrado la materia de turismo, como una actividad prioritaria para el desarrollo económico, en particular para México; y, consecuentemente, la necesidad de que la Federación tuviera facultades expresas en esta materia para participar concurrentemente y de manera coordinada con los Estados, Municipios y Distrito Federal en su regulación y desarrollo, así como para impulsar la participación en este ámbito de los sectores privado y social.

Conforme al análisis de las constancias del proceso de reforma al artículo 73 constitucional aludido, se extrae de la exposición de motivos de la iniciativa presentada por diputados de la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional en la Cámara de Diputados, el veintiocho de noviembre de dos mil, en lo que interesa para la presente controversia, lo siguiente:

"[...]

Si bien es cierto que existen programas, objetivos estratégicos, consejos consultivos, convenios de coordinación, planes de promoción, de desarrollo y de servicios turísticos; diversas comisiones, grupos y convenciones; etcétera; no menos cierto es que el turismo requiere de una base que establezca los lineamientos generales para regular esta actividad con el fin último de que los resultados que genere sean para beneficio común.

A efecto de potencializar los esfuerzos de los diversos órdenes de gobierno en los que participen los sectores público, privado y social, y a fin de que los municipios y estados, células básicas de la organización política', sean los que definan el destino que se debe dar a aquellos bienes susceptibles de ser utilizados dentro de su territorio para el turismo.

Cabe hacer mención que como resultado del Acuerdo Nacional para el Turismo hacia el Tercer Milenio, realizado por los diputados de la Legislatura pasada de la Comisión de Turismo, se detectó que dada la diversidad de leyes, acuerdos y demás dispositivos en materia de turismo, podría provocar políticas encontradas, situación que motiva a la creación de bases legislativas que permitan concurrir a los diversos órdenes de gobierno y sector privado en materia de turismo.

Por todo lo anterior, la iniciativa en comento pretende que este H. Congreso entre al análisis y discusión y a fin de que se precise con claridad en materia de turismo, las bases legislativas para la participación concurrente entre la federación, las entidades federativas y los municipios.

Con esta precisión, de que la facultad del Congreso de la Unión es para legislar en materia turística pero bajo la tónica de la concurrencia, con lo que se pretende impulsar un auténtico

federalismo, entendido éste como una organización estatal no sólo de división territorial, sino de una distribución de competencia del poder o atribuciones, recursos y responsabilidades.

[...]" (Las partes subrayadas no son del original)

Por otra parte, en el dictamen de diecisiete de octubre de dos mil dos, elaborado por la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, se señalaron entre otras cosas, las siguientes:

"[...]

Los integrantes de la Comisión de Puntos Constitucionales consideramos oportuno reformar la Ley Suprema incorporando como facultad del Congreso de la Unión, legislar en materia de turismo, bajo la condicionante expresa de que tal legislación deberá incorporar las bases generales de coordinación de una facultad que será concurrente entre la federación, estados, municipios y el Distrito Federal; así como la manera que para tal efecto deberán participar los sectores social y privado.

[...]"

Por su parte, en el dictamen de diecinueve de noviembre de dos mil dos, presentado por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Turismo, y de Estudios Legislativos en la Cámara de Senadores, en el apartado de consideraciones, se señaló lo siguiente:

"[...]

IV. Al examinarse en el seno de las Comisiones de esta H. Cámara de Senadores los fundamentos y motivos expuestos por los iniciadores; las elementos de juicio vertidos en el dictamen de la Colegisladora; así como los pronunciamientos sostenidos en el Pleno de la H. Cámara de Diputados, hemos llegado a las mismas conclusiones para considerar procedente una reforma constitucional que favorezca la concurrencia de los tres niveles de gobierno y la participación social, en materia turística.

V. [...]

[...]

Compartimos la propuesta de que la concurrencia de atribuciones de los tres órdenes de gobierno es un medio apropiado para distribuir funciones, descentralizar programas y compartir responsabilidades; y una gran oportunidad para que las legislaturas locales ahonden en la promoción de estrategias que articulen el papel que deben jugar los municipios como célula básica del desarrollo nacional.

Otros sectores han encontrado en este mecanismo una solución efectiva de coordinación; y por eso el Congreso de la Unión paulatinamente ha sido investido de poder para establecer concurrencias en materias tales como educación (artículo 3, fracción VIII); seguridad pública (artículo 73 fracción XXIII); asentamientos humanos (artículo 73, fracción XXIX-C); protección al ambiente y equilibrio ecológico (artículo 73 fracción XXIX-G); protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I); deporte (artículo 73, fracción XXIX-J). De forma simultánea al proceso de análisis de la Minuta objeto de este dictamen, el Senado de la República ha dictaminado otra reforma constitucional que abriría los asuntos pesqueros y acuícolas a la concurrencia.

[...]"

De esos documentos se desprende que los legisladores en ambas Cámaras del Congreso, como órganos originarios en el proceso de reforma constitucional, señalaron su clara voluntad de establecer facultades concurrentes de la Federación, Estados, Municipios y el Distrito Federal, en materia de turismo, así como otorgar al Congreso de la Unión la facultad para legislar a efecto de fijar las bases generales de coordinación para el ejercicio de esas facultades concurrentes.

Por su parte, los legisladores en el proceso de expedición de la ley plasmaron desde la Iniciativa de la Ley General de Turismo y posteriormente en los dictámenes de las respectivas Comisiones Legislativas de las Cámaras del Congreso de la Unión, como objetivo medular de la Ley General de Turismo, el de regular y precisar con claridad las bases generales de coordinación para la participación concurrente entre la Federación, Estados, Municipios y el Distrito Federal en materia de turismo, así como la participación de los sectores privado y social.

Así, durante el proceso legislativo se precisó que además de la coordinación, es facultad del Congreso de la Unión legislar en materia turística, bajo la tónica de la concurrencia, con lo que se pretendió impulsar un auténtico federalismo, entendido este como una organización estatal, no sólo de división territorial, sino de

una distribución de competencias, recursos y responsabilidades.

Al respecto, las bases generales de coordinación y concurrencia, de la exposición de motivos de la Ley General de Turismo presentada por legisladores de diversos Grupos Parlamentarios en la Cámara de Diputados, el diecisiete de febrero de dos mil nueve, se destaca lo siguiente:

"[...]

Analizando los antecedentes en materia de legislación turística se observa que el papel del estado en el desarrollo del turismo ha evolucionado, desde un rol fundamentalmente interventor y regulador, como se mostró en la Ley Federal de Turismo de 1984, pasando por una etapa de promotor, como actualmente lo marca la legislación vigente, por lo que se hace necesario avanzar y orientándose a las tendencias y realidades nacionales e internacionales, perfilándose cada vez más hacía un trabajo de coordinación y concurrencia.

[...]

Esta iniciativa de Ley General de Turismo que deroga la Ley Federal de Turismo, tiene como objetivo primordial, el cumplir la constitución, estableciendo las bases de coordinación y distribuyendo las obligaciones pero también las facultades de los tres ordenes de gobierno en materia de turismo, bajo los principios de legalidad, sustentabilidad y competitividad, con fin de hacer de México un país líder en la actividad turística.

[...]

El Segundo Título de esta iniciativa, denominado "De la Distribución de Competencias y Coordinación" es clave en este nuevo ordenamiento, ya que el desarrollo integral del sector turístico de México, requiere de la definición de políticas que permitan una auténtica descentralización y coordinación intersectorial e interregional.

Por ello la participación de los tres órdenes de gobierno adquiere singular relevancia, toda vez que las políticas y estrategias sectoriales se concretan en el ámbito local, lo que hace imprescindible fortalecer los instrumentos administrativos y legales del Estado para otorgar a las autoridades federales, locales y municipales mayores atribuciones y facultades.

[...]"

En el dictamen de las Comisiones Unidas de Turismo y de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados (de origen), de fecha, catorce de abril de dos mil nueve, en su apartado de Consideraciones de las Comisiones Unidas, se señaló:

"I. Las Comisiones desde el inicio de la LX Legislatura han asumido su responsabilidad de dotar de herramientas jurídicas necesarias para el crecimiento del turismo en nuestro país. En este contexto, el dictamen de la iniciativa de Ley general de Turismo es prioridad, ya que es necesario un nuevo ordenamiento en la materia, el cual establezca tanto las facultades como las obligaciones de cada orden de gobierno, con la finalidad de lograr que esta actividad sea un detonante de desarrollo económico y social, con un ambiente de respeto y uso racional de los recursos naturales, históricos y culturales con los que cuenta nuestra nación.

[...]

VIII. Los iniciantes aseguran que esta iniciativa de Ley General de Turismo, tiene como objetivo primordial, el cumplir la Constitución, estableciendo las bases de coordinación y distribuyendo las obligaciones pero también las facultades de los tres órdenes de gobierno en la materia, bajo los principios de legalidad, sustentabilidad y competitividad, con el fin de hacer de México un país líder en la actividad turística.

IX. Es por ello que las que dictaminan consideran que esta iniciativa significa un gran avance para nuestro país ya que hasta ahora gran parte de las decisiones de la actividad turística se encuentran concentradas en la Federación, y hacía falta coordinación con los otros órdenes de gobierno, lo que en la práctica, hacía poco funcional la toma de decisiones en los centros turísticos. El que las facultades se encuentren distribuidas en los tres órdenes de gobierno hará más eficiente tanto la prestación de servicios, como los procedimeintos administrativos en la materia.

[...]"

También en el apartado de Consideraciones del dictamen elaborado por las Comisiones Unidas de Turismo y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores de fecha veintitrés de abril de dos mil nueve, se hizo alusión a la coordinación y concurrencia de facultades, en los siguientes términos:

 

(En el último párrafo del numeral 4 de las Consideraciones)

"[...]

Con esta reforma le daremos un carácter constitucional [al turismo], por lo que es de destacar que con ésta se propicia la actualización de nuestra legislación en materia turística para que pueda responder a las necesidades actuales de la industria turística nacional.

[...]

(En el numeral 10 de las Consideraciones)

10. A la luz de estas consideraciones, las Comisiones Unidas analizaron la Minuta con Proyecto de Decreto de la ley General de Turismo de la Colegisladora, encontrando que la misma atienda al mandato constitucional citado, al distribuir competencias en materia de turismo entre la Federación, los Estados, Municipios y el Distrito Federal; así como a la visión de la importancia y prioridad que tiene el sector turístico para el Ejecutivo, la sociedad civil y para esta Cámara.

[...]

(En los párrafos 3 y 11, respectivamente, del numeral 11 de las Consideraciones)

Se define un marco de atribuciones para que la Federación, los Estados, Municipios y el Distrito Federal, desarrollen armónicamente en sus respectivos ámbitos la planeación de servicios turísticos.

Se prevé la coordinación de funciones en las Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable, entre la Secretaría de Turismo, otras dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y el poder ejecutivo de los respectivos Estados, Municipios y el Distrito Federal.

[...]"

Conforme a los elementos hasta aquí vertidos puede afirmarse válidamente que el postulado contenido en la fracción XXIX-K, del artículo 73 Constitucional, en cuanto se faculta al Congreso para expedir leyes en materia de turismo, debe entenderse como la atribución de dicho órgano legislativo para que a través de ellas se regule la materia de turismo, estableciendo bases generales de coordinación bajo un esquema de facultades concurrentes.

Consecuentemente, aún cuando es cierto que hasta antes de la reforma no existía facultad expresa a favor del Congreso de la Unión para legislar en materia de turismo y que ello motivó la coexistencia de diversos ordenamientos locales y federales, a partir de ese cambio competencial se rediseñó el marco constitucionalpara que a través de leyes generales en esa materia, el órgano legislativo federal distribuya competencias y coordine el ejercicio de esas facultades concurrentes.

Por todo lo hasta aquí expuesto, resulta infundado el concepto de invalidez relativo a la incompetencia del Congreso de la Unión para emitir una Ley General de Turismo, porque como ya se ha visto, de la literalidad del texto de la fracción XXIX-K del artículo 73 de la Constitución y de los antecedentes del proceso legislativo respectivo (en todas sus etapas: iniciativa, dictámenes de ambas Cámaras y discusión y votación) se acredita que los legisladores decidieron reformar la Constitución Federal para distribuir las facultades en materia de turismo con la finalidad de que, de manera concurrente, participen los diversos niveles de gobierno y al mismo tiempo sentar las bases de coordinación de esas atribuciones para todos los niveles de gobierno y para la participación de los sectores social y privado en la actividad turística.

En mérito de lo expuesto, contrariamente a lo que aduce el promovente, la atribución del Congreso de la Unión derivada de lo dispuesto en el artículo 73, fracción XXIX-K, no se concreta a la emisión de bases de coordinación, sino también se extiende a la distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno.

Una vez precisado el alcance del artículo 73, fracción XXIX-K, se procede a constatar la regularidad constitucional de la Ley General de Turismo con base en los planteamientos que se formulan en los conceptos de invalidez de la parte actora y únicamente respecto del entorno competencial del Distrito Federal, en tanto que tratándose de controversias constitucionales, los efectos derivados de sus resoluciones rigen únicamente entre las partes.

SÉPTIMO. Regularidad Constitucional atendiendo al ámbito competencial del Distrito Federal.

El propósito de este apartado es señalar en forma explícita, que el análisis de los conceptos de invalidez debe efectuarse conforme a lo expuesto en el considerando que antecede, entendiendo por una parte, la facultad de la que se encuentra investido el Congreso de la Unión, en términos del artículo 73, fracción XXIX-K para expedir una ley general en materia de turismo en las que se establezcan las bases generales de

coordinación de las facultades concurrentes, así como la participación de los sectores público y privado; y, por otra, reconociendo que en el ámbito del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa cuenta con atribuciones expresas en la materia que derivan de lo dispuesto en el artículo 122, Base primera, fracción V, inciso k), cuyo tenor es el siguiente:

"ARTÍCULO 122.

[...]

BASE PRIMERA. Respecto a la Asamblea Legislativa:

[...]

Fracción V.

[...]

k) Regular la prestación y la concesión de los servicios públicos; legislar sobre los servicios de transporte urbano, de limpia, turismo y servicios de alojamiento, mercados, rastros y abasto, y cementerios;

[...]".

Atendiendo a la literalidad del precepto, se advierte que en la fracción e inciso que nos ocupan, se faculta a la Asamblea Legislativa para legislar sobre los servicios que se indican, entre ellos, los concernientes al turismo y a los de alojamiento.

Por tal motivo, debe definirse qué se entiende por servicios turísticos, pues de ello depende el alcance de la atribución que constitucionalmente se ha conferido a la Asamblea Legislativa.

El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, al referirse a los servicios turísticos, se concreta a reproducir el precepto constitucional en los siguientes términos:

"ARTÍCULO 42.- La Asamblea Legislativa tiene facultades para:

XV. Regular la prestación y la concesión de los servicios públicos; legislar sobre los servicios de transporte urbano, de limpia, turismo y servicios de alojamiento, mercados, rastros y abasto, y cementerios;"

Por su parte, la Ley General de Turismo define los servicios turísticos en los siguientes términos:

"ARTÍCULO 3. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:

XVIII. Servicios Turísticos: Los dirigidos a atender las solicitudes de los turistas a cambio de una contraprestación, en apego con lo dispuesto por esta Ley y su Reglamento;"

En el mismo sentido, la Ley de Turismo del Distrito Federal, prevé:

"ARTÍCULO 3. Para los efectos de la presente Ley, se entenderá por:

XXIII. Servicios Turísticos: los dirigidos a atender las solicitudes de los turistas a cambio de una contraprestación, en apego con lo dispuesto por esta Ley y su Reglamento;"

Por tanto, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal tiene facultades para legislar sobre turismo y servicios de hospedaje entendidos éstos, como los dirigidos a atender las solicitudes de los turistas a cambio de una contraprestación.

Ahora, esa facultad expresa de la Asamblea Legislativa para normar en el ámbito local la materia de turismo y hospedaje debe ser interpretada como ya se dijo, en concordancia con la recién detallada adición al artículo 73, fracción XXIX-K, Constitucional.

Bajo las anteriores premisas, se procede al análisis de los argumentos hechos valer por el actor, respecto de diversos artículos de la Ley General de Turismo.

Al efecto, debe precisarse que sus argumentos sólo se analizarán respecto del ámbito del Distrito Federal, no así del ámbito competencial de los Estados y los Municipios, como lo pretende el actor en diversos conceptos de invalidez, pues, tratándose de controversias constitucionales como la presente, los efectos sólo pueden ser entre las partes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Federal.

1. El promovente aduce que los artículos 1o., párrafo segundo, 2o. y 3o., fracciones I, XVIII y XX, de la Ley General de Turismo, son inconstitucionales, porque la ley carece de un objeto definido, así como que existen vacíos legales al prever conceptos jurídicos "elásticos".

Tales planteamientos son infundados, en virtud de que el objeto de la ley que se impugna se encuentra precisado en su artículo 2o., que no es otro que precisamente el establecido constitucionalmente en la

fracción XXIX-K, del artículo 73, de la Ley Fundamental.

El referido precepto prevé:

"Artículo 2. Esta Ley tiene por objeto:

I. Establecer las bases generales de coordinación de las facultades concurrentes entre el Ejecutivo Federal, Estados, Municipios y el Distrito Federal, así como la participación de los sectores social y privado;

II. Establecer las bases para la política, planeación y programación en todo el territorio nacional de la actividad turística, bajo criterios de beneficio social, sustentabilidad, competitividad y desarrollo equilibrado de los Estados, Municipios y el Distrito Federal, a corto, mediano y largo plazo;

III. Determinar los mecanismos para la conservación, mejoramiento, protección, promoción, y aprovechamiento de los recursos y atractivos turísticos nacionales, preservando el patrimonio natural, cultural, y el equilibrio ecológico con base en los criterios determinados por las leyes en la materia, así como contribuir a la creación o desarrollo de nuevos atractivos turísticos, en apego al marco jurídico vigente;

IV. Formular las reglas y procedimientos para establecer, el ordenamiento turístico del territorio nacional;

V. Promover y vigilar el desarrollo del turismo social, propiciando el acceso de todos los mexicanos al descanso y recreación mediante esta actividad;

VI. Facilitar a las personas con discapacidad las oportunidades necesarias para el uso y disfrute de las instalaciones destinadas a la actividad turística, así como su participación dentro de los programas de turismo accesible;

VII. Salvaguardar la igualdad de género en la instrumentación y aplicación de políticas de apoyo y fomento al turismo;

VIII. Establecer las reglas y procedimientos para la creación de las Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable, su operación y las facultades concurrentes que, de manera coordinada, ejercerán el Ejecutivo Federal, los Estados y Municipios, y en su caso el Distrito Federal en dicha Zonas;

IX. Optimizar la calidad y competitividad de los servicios turísticos;

X. Impulsar la modernización de la actividad turística;

XI. Fomentar la inversión pública, privada y social en la industria turística;

XII. Establecer las bases para la emisión de las disposiciones jurídicas tendientes a regular la actividad de los prestadores de servicios turísticos;

XIII. Determinar las normas para la integración y operación del Registro Nacional de Turismo;

XIV. Establecer las bases para la orientación y asistencia a los turistas nacionales y extranjeros, definiendo sus derechos y obligaciones, y

XV. Fomentar y desarrollar acciones para diversificar la actividad turística, todas las modalidades turísticas se considerarán como un factor de desarrollo local integrado, apoyando el aprovechamiento de las actividades propias de las comunidades."

De la lectura del artículo 2o. de la Ley General de Turismo, se desprende que en su fracción I, reitera el objetivo material que emana del contenido del artículo 73, fracción XXIX-K, constitucional consistente en establecer las bases generales de coordinación y las facultades concurrentes de los distintos niveles de gobierno.

En efecto, las "bases de coordinación de las facultades concurrentes entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios" deben entenderse como el marco normativo bajo el cual se llevará a cabo dicha concertación, a través de los mecanismos previstos en la ley.

Efectivamente, tratándose del establecimiento de las bases de coordinación entre la Federación, las Entidades Federativas, los Municipios y el Distrito Federal, por parte del Congreso de la Unión, es preciso tomar como punto de partida las competencias que a cada uno de los entes que se están organizando, le son otorgadas por la propia ley.

Por ello, el argumento que se plantea debe declararse infundado porque además de que el objeto previsto en la fracción I del artículo 2o. de la ley, se ciñe al marco constitucional, en sus diversas fracciones se desglosa ese propósito.

 

Cabe destacar que si bien es cierto que dicho numeral es enunciativo, también lo es que de ello no se sigue la carencia de objeto de la ley, en virtud de que el ordenamiento normativo debe ser apreciado en su integridad y de su capitulado se advierte que sí se desarrollan esos conceptos.

Por ello, no basta con señalar que se trata de conceptos elásticos, porque al tratarse el turismo de una actividad multisectorial que se desarrolla a través de diversas modalidades, se despliega en un amplio ámbito lo cual impide definiciones precisas en todos los casos.

Esta consideración fue puesta de manifiesto en la exposición de motivos de la Ley General de Turismo, en la que en lo conducente se dijo:

"[...] En su Título Primero se establecerían las "Disposiciones Generales" y el objeto de la Ley, el cual evoluciona con respecto al texto vigente, concretando las necesidades actuales del sector, asimismo se contiene la descripción de los principales conceptos a que refiere este nuevo ordenamiento, como son: Ley, Reglamento, Secretaría, turista, prestador de servicios turísticos, Turismo Sustentable, Turismo a corto, mediano y largo plazo, competitividad, Ordenamiento Turístico del Territorio, Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable, etcétera, sin demérito de otros conceptos los cuales se especificarán en el reglamento de esta Ley.

Con toda intención se evitó definir, tanto las modalidades del turismo, como cada uno de los servicios que se consideran turísticos, en virtud de que tal convencionalismo limitaría los alcances de la Ley. [...]"

Conforme a los artículos 1o., párrafo segundo, y 3o., fracción I, de la Ley General de Turismo, el sujeto activo en la materia de turismo es la persona que viaja y tiene una estadía temporal en un lugar distinto al de su entorno habitual, con fines de ocio y otros motivos, mientras que el sujeto pasivo es el prestador de servicios turísticos, considerado como aquel que ofrece, proporciona o contrata con el turista la prestación de los servicios

Por otro lado, se advierte que conforme a los artículos 1o. y 3o. de la ley, se define qué debe entenderse por algunos conceptos turísticos.

El contenido de los artículos 1o., párrafo segundo y 3o., fracciones I, XVIII y XX, de la Ley General de Turismo son del tenor literal siguiente:

"Artículo 1.

[...]

La materia turística comprende los procesos que se derivan de las actividades que realizan las personas durante sus viajes y estancias temporales en lugares distintos al de su entorno habitual, con fines de ocio y otros motivos.

[...]."

Artículo 3o. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:

I. Actividades Turísticas: Las que realizan las personas durante sus viajes y estancias temporales en lugares distintos al de su entorno habitual, con fines de ocio y otros motivos;

II. Atlas Turístico de México: El registro sistemático de carácter público de todos los bienes, recursos naturales y culturales que puedan constituirse en atractivos turísticos nacionales, sitios de interés y en general todas aquellas zonas y áreas territoriales del desarrollo del turismo;

III. Comisión: La Comisión Ejecutiva de Turismo;

IV. Consejo: El Consejo Consultivo de Turismo;

V. Consejo de Promoción: El Consejo de Promoción Turística de México;

VI. Consejo Local: Los Consejos Consultivos Locales de Turismo;

VII Consejo Municipal: Los Consejos Municipales de Turismo;

VIII. Fondo: Fondo Nacional de Fomento al Turismo;

IX. Ley: Ley General de Turismo;

X. Ordenamiento Turístico del Territorio: Instrumento de la política turística bajo el enfoque social, ambiental y territorial, cuya finalidad es conocer e inducir el uso de suelo y las actividades productivas con el propósito de lograr el aprovechamiento ordenado y sustentable de los recursos turísticos, de conformidad con las

disposiciones jurídicas aplicables en materia de medio ambiente y asentamientos humanos;

XI. Prestadores de Servicios Turísticos: Las personas físicas o morales que ofrezcan, proporcionen, o contraten con el turista, la prestación de los servicios a que se refiere esta Ley;

XII. Programa: Programa Sectorial de Turismo;

XIII. Recursos Turísticos: Son todos los elementos naturales o artificiales de un lugar o región que constituyen un atractivo para la actividad turística;

XIV. Región Turística: Es un espacio homogéneo que puede abarcar el territorio de dos o más Estados y en el que, por la cercana distancia de los atractivos y servicios, se complementan;

XV. Reglamento: El de la Ley General de Turismo;

XVI. Ruta Turística: Es un circuito temático o geográfico que se basa en un patrimonio natural o cultural de una zona y se marca sobre el terreno o aparece en los mapas;

XVII. Secretaría: La Secretaría de Turismo de la Administración Pública Federal;

XVIII. Servicios Turísticos: Los dirigidos a atender las solicitudes de los turistas a cambio de una contraprestación, en apego con lo dispuesto por esta Ley y su Reglamento;

XIX. Turismo Sustentable: Aquel que cumple con las siguientes directrices:

a) Dar un uso óptimo a los recursos naturales aptos para el desarrollo turístico, ayudando a conservarlos con apego a las leyes en la materia;

b) Respetar la autenticidad sociocultural de las comunidades anfitrionas, conservando sus atractivos culturales, sus valores tradicionales y arquitectónicos, y

c) Asegurar el desarrollo de las actividades económicas viables, que reporten beneficios socioeconómicos, entre los que se cuenten oportunidades de empleo y obtención de ingresos y servicios sociales para las comunidades anfitrionas, que contribuyan a mejorar las condiciones de vida.

XX. Turistas: Las personas que viajan temporalmente fuera de su lugar de residencia habitual y que utilicen alguno de los servicios turísticos a que se refiere esta Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para efectos migratorios por la Ley General de Población, y

XXI. Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable: Aquellas fracciones del territorio nacional, claramente ubicadas y delimitadas geográficamente, que, por sus características naturales o culturales, constituyen un atractivo turístico. Se establecerán mediante declaratoria específica que emitirá el Presidente de la República, a solicitud de la Secretaría".

De la lectura de los artículos transcritos se advierte que, contrariamente a lo aducido por el actor, la Ley General de Turismo sí precisa su objeto, pues, el artículo 2o. de la referida ley lo fija y desarrolla, a través de sus quince fracciones, al establecer, entre otros, las bases generales de coordinación de las facultades concurrentes; las bases para la política, planeación y programación en todo el territorio nacional de la actividad turística; las reglas y procedimientos para la creación de las zonas de desarrollo turístico sustentable, su operación y las facultades concurrentes; así como, las bases para la emisión de las disposiciones jurídicas tendientes a regular la actividad de los prestadores de servicios turísticos, para la orientación y asistencia a los turistas nacionales y extranjeros, definiendo sus derechos y obligaciones.

Con lo anterior, se cumple con lo ordenado en el artículo 73, fracción XXIX-K, constitucional, en tanto se trata de aspectos generales de esta actividad, como es la propia definición del turismo, de quiénes son considerados turistas o bien, prestadores de servicios turísticos, que necesariamente requieren ser definidos, a fin de que todos los niveles de gobierno encaminen sus acciones en una misma línea, por lo que no hay incertidumbre para los destinatarios de la norma en cuanto al objeto,

Asimismo, puede afirmarse que tampoco se trasgrede el ámbito competencial del Distrito Federal, ya que no impide en modo alguno que expida su propia legislación turística, partiendo de aquellas definiciones.

Por otra parte, también es infundado el argumento relativo a que existen vacíos legales, en tanto que, según afirma el actor, la ley impugnada no determina claramente qué se entiende por "procesos", "actividad turística", "prestadores de servicios turísticos", "servicios turísticos", "turistas", "región turística", ni "zona de desarrollo turístico sustentable". Ello es así, pues esos conceptos sí se encuentran desarrollados en los artículos 1o. y 3o. de la Ley General de Turismo impugnada, como se advierte de la transcripción efectuada.

En abono a lo hasta aquí expuesto, debe reiterarse que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha

pronunciado en el sentido de que la inconstitucionalidad de una ley no puede derivar de la falta de vocablos, definiciones o locuciones en la misma, toda vez que el legislador no tiene la obligación de definir todos y cada uno de los términos utilizados en las leyes, pues ello haría imposible la función legislativa, por lo que basta que la ley sea clara. Máxime que de la propia Constitución, en los artículos 72, inciso f), y 94, se advierte la existencia de diversos métodos de interpretación para establecer el sentido y alcance de las normas.

Por otra parte, debe desestimarse el argumento que se plantea en este mismo concepto de invalidez, en el sentido de que "ninguno" de los preceptos de la Ley General de Turismo se refiere a las bases generales de coordinación, lo que pone en evidencia que el Congreso incumplió con la obligación que le impuso el Constituyente en ese sentido y en cambio, se buscó suprimir las atribuciones de los órganos del gobierno local.

Lo anterior, en virtud de que contrariamente a lo que aduce el actor, del contenido integral de la Ley General de Turismo se observa que en ella sí se contienen las bases generales de coordinación, así como las facultades que corresponden a la Federación, Estados y Municipios.

En concreto, en el Título Segundo de la Ley se prevé lo concerniente a la concurrencia y coordinación de las autoridades, especificando en los artículos 4º y 5º, las facultades que competen al Poder Ejecutivo Federal, destacando la concerniente a la celebración de convenios o acuerdos de coordinación con los Estados, los Municipios, y el Distrito Federal, en los términos que ahí se precisan.

Por otra parte, los artículos 6°, 7° y 8°, establecen que en aquellos casos en que para la debida atención de un asunto, por razón de la materia y de conformidad con las disposiciones legales aplicables, se requiera de la intervención de otras dependencias o entidades de la Administración Pública Federal, la Secretaría de Turismo ejercerá sus atribuciones en coordinación con las mismas las cuales se encuentran acotadas en los términos de esos numerales.

Por otra parte, los artículos 9° y 10 establecen las atribuciones que competen a los Estados, al Distrito Federal y a los Municipios, de tal manera que el argumento que se formula es infundado.

En vía de consecuencia, se declara infundado el planteamiento que se formula en el sentido de que la carencia de objeto bien definido tiene como consecuencia que la Ley General de Turismo "irrumpa" en el ámbito de competencias y atribuciones de las autoridades locales, citando como ejemplo los servicios que prestan las empresas dedicadas al transporte turístico, en tanto que sobre tal tópico, la actora se concreta a señalar que esta materia se encuentra reservada a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, sin precisar en qué parte de la Ley, la Federación se arroga una atribución que no le corresponde.

Por el contrario, respecto a ese punto, la Ley General de Turismo únicamente establece en su artículo 7o., que la Secretaría de Turismo se coordinará con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en la determinación de las necesidades de transporte terrestre, rutas aéreas y marítimas que garanticen el acceso y la conexión de los sitios turísticos, sin que con ello se advierta la emisión de normas dirigidas al ámbito local del Distrito Federal.

2. El actor señala la inconstitucionalidad de los artículos 3o., fracción XXI, 4o., fracción VII, 5o., fracción I y penúltimo y último párrafos, 9o., fracción VIII, última parte y 66 de la Ley General de Turismo, por estimar que con estos se violan las facultades del Distrito Federal para determinar cuáles serán las zonas de desarrollo turístico sustentable, así como para efectuar sus programas de ordenamiento turístico del territorio.

Los artículos tildados de inconstitucionales literalmente establecen lo que a continuación se indica:

"Artículo 3. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:

[...]

XXI. Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable: Aquellas fracciones del territorio nacional, claramente ubicadas y delimitadas geográficamente, que, por sus características naturales o culturales, constituyen un atractivo turístico. Se establecerán mediante declaratoria específica que emitirá el Presidente de la República, a solicitud de la Secretaría".

[...]

Artículo 4. Son atribuciones del Poder Ejecutivo Federal, que se ejercerán a través de la Secretaría:

[...]

VII. Formular las bases de coordinación entre los ámbitos de gobierno, para el establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable;

[...]".

"Artículo 5. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación, con el objeto de que los Estados, los

Municipios, y el Distrito Federal, colaboren en el ejercicio de las siguientes atribuciones:

I. Administrar y supervisar las Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable, conforme a lo establecido por esta Ley y los programas de ordenamiento turístico del territorio;

[...]

Corresponde a la Secretaría evaluar el cumplimiento de los compromisos que se asuman en los convenios o acuerdos de coordinación a que se refiere este artículo.

Para los efectos de lo antes dispuesto, los convenios o acuerdos de coordinación que celebre el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, con los gobiernos de los Estados o del Distrito Federal, con la participación, en su caso, de sus Municipios, deberán sujetarse a las bases previstas en el reglamento de esta Ley".

[...]

Artículo 9. Corresponde a los Estados y al Distrito Federal, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las leyes locales en materia turística, las siguientes atribuciones:

I. Formular, conducir y evaluar la política turística local;

II. Celebrar convenios en materia turística conforme a lo previsto en la presente Ley;

III. Aplicar los instrumentos de política turística previstos en las leyes locales de la materia, así como la planeación, programación, fomento y desarrollo de la actividad turística que se realice en bienes y áreas de competencia local;

IV. Formular, ejecutar y evaluar el Programa Local de Turismo, las directrices previstas en el Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Sectorial de Turismo;

V. Establecer el Consejo Consultivo Local de Turismo;

VI. Concertar con los sectores privado y social, las acciones tendientes a detonar programas a favor de la actividad turística;

VII. Formular, evaluar y ejecutar los programas locales de ordenamiento turístico del territorio, con la participación que corresponda a los Municipios respectivos;

VIII. Participar en la regulación, administración y vigilancia de las Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable en los Municipios de los Estados, conforme a los convenios que al efecto se suscriban;

IX. Instrumentar las acciones de promoción de las actividades y destinos turísticos con que cuenta;

X. Conducir la política local de información y difusión en materia turística;

XI. Proyectar y promover el desarrollo de la infraestructura turística;

XII. Impulsar a las micro, pequeñas y medianas empresas turísticas que operen en los Estados y en el Distrito Federal;

XIII. Diseñar, instrumentar, ejecutar y evaluar, los programas de investigación para el desarrollo turístico local;

XIV. Participar en programas de prevención y atención de emergencias y desastres, así como en acciones para la gestión integral de los riesgos conforme a las políticas y programas de protección civil que al efecto se establezcan;

XV. Brindar orientación y asistencia al turista y canalizar las quejas de éstos ante la autoridad competente;

XVI. Atender los asuntos que afecten el desarrollo de la actividad turística de dos o más Municipios;

XVII. Coadyuvar con el Ejecutivo Federal en materia de clasificación de establecimientos hoteleros y de hospedaje, en los términos de la regulación correspondiente;

XVIII. Vigilar el cumplimiento de esta Ley y demás disposiciones reglamentarias que de ella deriven, en lo que se refiere a los requisitos de operación de los prestadores de servicios turísticos;

XIX. Coordinar con las autoridades federales, por medio de los convenios que se

suscriban, la imposición de sanciones por violaciones a esta Ley y a las disposiciones reglamentarias;

XX. Emitir opiniones a la Secretaría en la materia; y

XXI. Las demás previsiones en éste y otros ordenamientos."

[...]

Artículo 66. Corresponde a la Secretaría verificar el cumplimiento de esta Ley, su reglamento y las Normas Oficiales Mexicanas en materia de Turismo. La Secretaría por sí o a través de los gobiernos locales y municipales, en términos de los acuerdos de coordinación que se establezcan, ejecutará las órdenes de verificación a que haya lugar.

Las visitas de verificación que efectúe la Secretaría, se regirán por esta Ley, su reglamento, así como por lo previsto en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo.

Las autoridades de turismo de los Estados, Municipios y del Distrito Federal, deberán brindar apoyo a la Secretaría para que ejerza sus facultades de verificación en las demarcaciones territoriales que les correspondan

[...]".

Los numerales transcritos establecen, qué debe entenderse por zona de desarrollo turístico sustentable; que el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo, tiene la atribución de formular las bases de coordinación entre los ámbitos de gobierno, para el establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las zonas de desarrollo turístico sustentable; y podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación, con el objeto de que los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, colaboren en la administración y supervisión de las zonas referidas, conforme a la ley, los programas de ordenamiento turístico del territorio y las bases previstas en el reglamento de la ley; correspondiéndole a la citada Secretaría evaluar el cumplimiento de los compromisos que se asuman en los convenios referidos así como su regulación, administración y vigilancia. Establecen además, las atribuciones de los Estados y del Distrito Federal en materia turísticas.

De igual manera, se señala que la Secretaría de Turismo será la encargada de verificar el cumplimiento de la ley, su reglamento y las Normas Oficiales Mexicanas en materia de Turismo; que dicha Secretaría, por sí o a través de los gobiernos locales y municipales, ejecutará las órdenes de verificación correspondientes a que haya lugar, y que las autoridades de turismo de los Estados, Municipios y el Distrito Federal deberán brindar apoyo a la Secretaría para que ejerza sus facultades de verificación.

Ahora, por cuanto hace al artículo 3o., fracción XXI, de la Ley General de Turismo, es claro que, en éste, únicamente se da una definición de lo que son las "zonas de desarrollo turístico sustentable", entendidas como las fracciones del territorio nacional, ubicadas y delimitadas geográficamente que, por sus características naturales o culturales, constituyen un atractivo turístico, lo que encuadra dentro de aquellos lineamientos esenciales que debe contener la ley, a fin de unificar y coordinar una política nacional en materia de turismo.

De ahí que, la atribución que se otorga al Presidente de la República, a solicitud de la Secretaría, para establecer tales zonas, mediante declaratoria especifica, no es inconstitucional, pues corresponden a la finalidad de contar con una política homogénea en las áreas a las que se dará tal carácter, para su desarrollo, protección e, inclusive, la coordinación para el apoyo de recursos económicos para las mismas.

Por tanto, se estima que el artículo 3o. impugnado no excede la atribución constitucional conferida al Congreso de la Unión.

En otro aspecto, en cuanto al artículo 4o., fracción VII, de la Ley General de Turismo, se desprende que en este se otorgaron facultades al Ejecutivo Federal para formular las bases de coordinación entre los distintos ámbitos de gobierno para llevar a cabo la regulación, administración y vigilancia de las zonas de Desarrollo Turístico Sustentable.

Cabe destacar que aun cuando es cierto que corresponde al Congreso de la Unión expedir la ley que establezca aquellas bases a que se sujetará la coordinación de las facultades concurrentes, a fin de que, siguiendo estas, la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, se coordinen en materia de turismo, en los términos de los convenios previamente celebrados, y conforme a los lineamientos básicos que establezca la propia ley; también es cierto que el hecho de que tal atribución se haya confiado al Ejecutivo Federal, no implica la inconstitucionalidad del precepto, en virtud de que el Congreso de la Unión confiere en el numeral de que se trata, una cláusula habilitante al Ejecutivo Federal para que actúe en ese sentido.

El artículo 73, fracción XXIX-K, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que es facultad del Congreso de la Unión legislar en materia de turismo estableciendo las bases generales de

coordinación de las facultades concurrentes entre la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios; así como la participación de los sectores social y privado.

Por otro lado, el artículo 4o., fracción VII, de la ley impugnada, otorga facultades al Ejecutivo Federal para formular bases de coordinación para el establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las zonas de desarrollo turístico sustentable.

En ese sentido, este último artículo en comento de la ley impugnada no contraviene la Constitución, pues no es cierto que el Congreso de la Unión haya delegado en el Ejecutivo Federal las facultades que tiene conforme al artículo 73, fracción XXIX-K, Constitucional, toda vez que es claro que la facultad del Congreso de la Unión consiste en establecer bases de coordinación respecto de las facultades concurrentes de los distintos niveles de gobierno, mientras que el Presidente de la República, tiene la facultad de formular bases de coordinación únicamente en lo relativo a las zonas de desarrollo sustentable.

Lo anterior implica que no son las mismas facultades las concedidas el Congreso de la Unión a nivel constitucional, que las otorgadas al Ejecutivo Federal en la Ley General de Turismo, por lo cual no le asiste la razón al actor al afirmar que el Congreso de la Unión delegó sus facultades al Presidente de la República a través de la ley impugnada.

Aunado a lo anterior, la atribución para formular las bases de coordinación entre los ámbitos de gobierno, para el establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable, no se ejerce libremente sino que se encuentra sujeta a los parámetros que ha previsto el propio Congreso, en la Ley General de la materia.

Lo anterior, en virtud de que las zonas de desarrollo turístico sustentable se integrarán a los planes del ordenamiento turístico del desarrollo, los cuales deben sujetarse a los parámetros previstos en los artículos 23 a 36 de la Ley, de entre los que destacan su sujeción a lo dispuesto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la Ley General de Asentamientos Humanos y la participación de los distintos niveles de gobierno en su aprobación.

El tenor de dichos numerales es como sigue:

"CAPÍTULO VII

Del Ordenamiento Turístico del Territorio

Artículo 23. En la formulación del ordenamiento turístico del territorio deberán considerarse los siguientes criterios:

I. La naturaleza y características de los recursos turísticos existentes en el territorio nacional, así como los riesgos de desastre;

II. La vocación de cada zona o región, en función de sus recursos turísticos, la distribución de la población y las actividades económicas predominantes;

III. Los ecológicos de conformidad con la ley en la materia;

IV. La combinación deseable que debe existir entre el desarrollo urbano, las condiciones ambientales y los recursos turísticos;

V. El impacto turístico de nuevos desarrollos urbanos, asentamientos humanos, obras de infraestructura y demás actividades;

VI. Las modalidades que, de conformidad con la presente Ley, establezcan los decretos por los que se constituyan las Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable; las previstas en las Declaratoria de áreas naturales protegidas así como las demás disposiciones previstas en los programas de manejo respectivo, en su caso;

VII. Las medidas de protección y conservación establecidas en las Declaratorias Presidenciales de Zonas de Monumentos arqueológicos, artísticos e históricos de interés nacional, así como las Declaratorias de Monumentos históricos y artísticos, y en las demás disposiciones legales aplicables en los sitios en que existan o se presuma la existencia de elementos arqueológicos propiedad de la Nación, y

VIII. Las previsiones contenidas en los programas de Ordenamiento Ecológico del Territorio tanto regionales como locales, así como en las declaratorias de áreas naturales protegidas y demás disposiciones jurídicas aplicables en materia ambiental.

El ordenamiento turístico del territorio nacional se llevará a cabo a través de programas de orden General, Regional y Local.

Artículo 24. El Programa de Ordenamiento Turístico General del Territorio, será formulado por la Secretaría, con la intervención de las dependencias federales y de las autoridades locales y municipales en el ámbito de sus atribuciones y tendrá por

objeto:

I. Determinar la regionalización turística del territorio nacional, a partir del diagnóstico de las características, disponibilidad y demanda de los recursos turísticos;

II. Conocer y proponer la zonificación en los planes de desarrollo urbano, así como el uso del suelo, con el propósito de preservar los recursos naturales y aprovechar de manera ordenada y sustentable los recursos turísticos;

III. Establecer los lineamientos y estrategias turísticas para la preservación y el aprovechamiento ordenado y sustentable de los recursos turísticos, y

IV. Establecer de manera coordinada los lineamientos o directrices que permitan el uso turístico adecuado y sustentable de los bienes ubicados en las zonas declaradas de monumentos arqueológicos, artísticos e históricos.

Artículo 25. La integración, expedición, ejecución y evaluación del ordenamiento turístico general del territorio se llevará a cabo de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y su Reglamento, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la Ley General de Asentamientos Humanos y demás disposiciones legales aplicables.

Los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, deberán participar en la formulación del Programa de Ordenamiento Turístico General del Territorio en los términos de esta Ley y demás disposiciones aplicables. Asimismo, la Secretaría deberá promover la participación de grupos y organizaciones sociales y empresariales, instituciones académicas y de investigación, y demás personas interesadas.

Artículo 26. Cuando una región turística se ubique en el territorio de dos o más Estados o en el de éstos y el Distrito Federal, el Ejecutivo Federal, en coordinación con las autoridades locales y/o municipales comprendidas en el respectivo territorio y en el ámbito de su competencia, podrán formular un Programa de Ordenamiento Turístico Regional. Para tal efecto, el gobierno federal celebrará los acuerdos o convenios de coordinación procedentes con los órdenes de gobierno involucrados.

Artículo 27. Los programas de ordenamiento turístico regional tendrán por objeto:

I. Determinar el área que comprende la región a ordenar, describiendo sus recursos turísticos;

II. Proponer los criterios para la determinación de los planes o programas de desarrollo urbano, con el propósito de preservar los recursos naturales y aprovechar de manera ordenada y sustentable los recursos turísticos respectivos, y

III. Definir los lineamientos para su ejecución, seguimiento, evaluación y modificación.

Artículo 28. Los programas de ordenamiento turístico local serán expedidos por las autoridades de los Estados y del Distrito Federal con la participación de los Municipios y tendrán por objeto:

I. Determinar el área a ordenar, describiendo sus recursos turísticos; incluyendo un análisis de riesgos de las mismas;

II. Proponer los criterios para la determinación de los planes o programas de desarrollo urbano, así como del uso del suelo, con el propósito de preservar los recursos naturales y aprovechar de manera ordenada y sustentable los recursos turísticos respectivos, y

III. Definir los lineamientos para su ejecución, seguimiento, evaluación y modificación.

Artículo 29. Los procedimientos bajo los cuales serán formulados, aprobados, expedidos, evaluados y modificados los programas de ordenamiento turístico local, serán determinados por las leyes de los Estados y del Distrito Federal en la materia, conforme a las siguientes bases:

I. Serán concordantes con los programas de ordenamiento turístico general y regional del territorio;

II. Las autoridades locales harán compatibles sus ordenamientos turísticos del territorio, con los ordenamientos ecológicos del territorio, y sus planes o programas de desarrollo urbano y uso del suelo.

 

Asimismo, los programas de ordenamiento turístico local preverán las disposiciones necesarias para la coordinación, entre las distintas autoridades involucradas, en la formulación y ejecución de los programas;

III. Cuando un programa de ordenamiento turístico local incluya una Zona de Desarrollo Turístico Sustentable, el programa será elaborado y aprobado en forma conjunta por la Secretaría y el gobierno de los Estados o el del Distrito Federal de que se trate, y

IV. Las leyes locales en la materia, establecerán las formas y los procedimientos para que los particulares participen en la elaboración, ejecución, vigilancia y evaluación de los programas de ordenamiento turístico a que se refiere este precepto.

Las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, participarán en la consulta a que se refiere la fracción anterior, y podrán emitir las recomendaciones que estimen convenientes.

Artículo 30. La Secretaría podrá respaldar técnicamente la formulación y ejecución de los programas de ordenamiento turístico regional y local, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley.

CAPÍTULO VIII

De las Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable

Artículo 31. Las Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable podrán ser declaradas como tales por su desarrollo actual o potencial.

El Ejecutivo Federal, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán intervenir para impulsar la actividad turística en la Zona, fomentando la inversión, el empleo y el ordenamiento territorial, conservando sus recursos naturales en beneficio de la población.

Los Estados, Municipios y el Distrito Federal, podrán presentar ante la Secretaría, proyectos de declaratoria de Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable.

Los requisitos y el procedimiento para la emisión de la Declaratoria de Zona de Desarrollo Turístico Sustentable, así como la clasificación de las mismas, deberán establecerse en el reglamento respectivo.

Artículo 32. Las áreas naturales protegidas no podrán formar parte de las Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable.

Artículo 33. La Secretaría acompañará a la solicitud de declaratoria de Zona de Desarrollo Turístico Sustentable, el estudio de viabilidad, de acuerdo a los requerimientos establecidos en el Reglamento respectivo.

Artículo 34. El Decreto para la Declaratoria de Zona de Desarrollo Turístico Sustentable deberá contener la delimitación geográfica precisa de la Zona, los motivos que justifican la Declaratoria y los demás establecidos en el reglamento respectivo.

Artículo 35. El Decreto con la declaratoria de Zona de Desarrollo Turístico Sustentable que emita el Ejecutivo Federal será publicado en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo 36. La Secretaría, en coordinación con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y con el poder ejecutivo de los respectivos Estados, Municipios y el Distrito Federal, formularán los programas de manejo correspondientes para cada Zona."

Como se advierte, tratándose de las zonas de desarrollo turístico sustentable, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, podrán presentar ante la Secretaría, proyectos de declaratoria de Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable en coordinación con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y con el Poder Ejecutivo de los respectivos niveles de gobierno.

Esta autorización del Legislativo para que el Ejecutivo sea el encargado de elaborar las bases de coordinación, tratándose de zonas de desarrollo turístico sustentable, además de encontrarse sujeta a los principios rectores establecidos expresamente en la ley, obedece al marco jurídico integral que opera en materia de desarrollo sustentable.

Para tal efecto debe destacarse que el artículo 4o., párrafo quinto Constitucional, establece que toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.

 

Por otra parte, de los artículos 25 y 26 de la propia norma fundamental, se desprende la rectoría del Estado en el desarrollo nacional y el sistema de planeación, para lo cual se le otorgan atribuciones que le permiten planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional; y aún más, la asignación por parte del Constituyente Permanente al Estado de la función de fomento y regulación de las actividades que demanda el interés general (áreas prioritarias), así como la de que, bajo criterios de equidad social y productividad, apoye e impulse a las empresas surgidas de los sectores social y privado, vinculadas con la economía, sujetándolas a las modalidades que dicte el interés público.

Así, en el marco de la Política Internacional el concepto de "Desarrollo Sustentable", fue introducido por el Poder Reformador de la Constitución al incorporar el término en el artículo 25 constitucional con motivo de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de junio de mil novecientos noventa y nueve.

El concepto "Desarrollo Sustentable" fue formalizado en el documento denominado "Nuestro Futuro Común" ("Our Common Future") o "Informe Brundtland", de once de diciembre de mil novecientos ochenta y siete.

En este informe se definió al "Desarrollo Sustentable" como "aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las futuras generaciones", en lo que representó la primera mención de este nuevo concepto, el que también importaba un cambio importante en la idea de sustentabilidad, asignándole un valor principalmente ecológico.

La idea central del concepto de Desarrollo Sostenible consiste en empatar el crecimiento económico con la protección del medio ambiente, considerando a ambos aspectos como factores indispensables para la vida social y humana, de tal manera que cuando el desarrollo económico comprometa al factor ambiental debe favorecerse la protección del medio como condición para la vida humana.

Posteriormente, entre los días tres al catorce de junio de mil novecientos noventa y dos, se celebró la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, también conocida como "Segunda Cumbre de la Tierra" y que tuvo lugar en Río de Janeiro, Brasil (la primera fue celebrada el dieciséis de junio de mil novecientos setenta y dos, en Estocolmo, Suecia).

De dicha reunión surgieron dos documentos diversos, uno denominado "Agenda 21" o "Programa 21" que es el instrumento internacional por medio del cual la Organización de las Naciones Unidas promueve el "Desarrollo Sostenible" y la "Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo" compuesto por veintisiete principios que aclaran y especifican el multicitado concepto de "Desarrollo Sustentable" o "Sostenible" en los términos que ya se han explicado.

Con base en estos principios constitucionales, en México además del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, han sido expedidas varias leyes que promueven la sustentabilidad.

Cabe destacar que la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente es la Ley Marco por medio de la cual se establecen las bases para una política ambiental, teniendo como objeto principal el promover el aprovechamiento sustentable, la restauración y preservación del suelo, el agua y demás elementos naturales, de manera que sean compatibles con la obtención de beneficios económicos y la preservación de los ecosistemas.

La ley aludida prevé las facultades concurrentes en la materia y en forma expresa, que compete al Ejecutivo Federal, evaluar la política ambiental.

De dicho ordenamiento destacan los siguientes preceptos:

"ARTICULO 1o.- La presente Ley es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción. Sus disposiciones son de orden público e interés social y tienen por objeto propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para:

[...]

VIII. El ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental corresponde a la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73 fracción XXIX - G de la Constitución;

IX. El establecimiento de los mecanismos de coordinación, inducción y concertación entre autoridades, entre éstas y los sectores social y privado, así como con personas y grupos sociales, en materia ambiental, y

En todo lo no previsto en la presente Ley, se aplicarán las disposiciones contenidas en otras leyes relacionadas con las materias que regula este ordenamiento.

ARTICULO 3o.- Para los efectos de esta Ley se entiende por:

 

[...] II. Áreas naturales protegidas: Las zonas del territorio nacional y aquéllas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, en donde los ambientes originales no han sido significativamente alterados por la actividad del ser humano o que requieren ser preservadas y restauradas y están sujetas al régimen previsto en la presente Ley;

III. Aprovechamiento sustentable: La utilización de los recursos naturales en forma que se respete la integridad funcional y las capacidades de carga de los ecosistemas de los que forman parte dichos recursos, por periodos indefinidos;

[...]

XI. Desarrollo Sustentable: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores del carácter ambiental, económico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservación del equilibrio ecológico, protección del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras;

Distribución de Competencias y Coordinación

ARTICULO 4o.- La Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, de conformidad con la distribución de competencias prevista en esta Ley y en otros ordenamientos legales.

La distribución de competencias en materia de regulación del aprovechamiento sustentable, la protección y la preservación de los recursos forestales y el suelo, estará determinada por la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.

ARTICULO 5o.- Son facultades de la Federación:

I. La formulación y conducción de la política ambiental nacional;

ARTICULO 6o.- Las atribuciones que esta Ley otorga a la Federación, serán ejercidas por el Poder Ejecutivo Federal a través de la Secretaría y, en su caso, podrán colaborar con ésta las Secretarías de Defensa Nacional y de Marina cuando por la naturaleza y gravedad del problema así lo determine, salvo las que directamente corresponden al Presidente de la República por disposición expresa de la Ley.

Cuando, por razón de la materia y de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal u otras disposiciones legales aplicables, se requiera de la intervención de otras dependencias, la Secretaría ejercerá sus atribuciones en coordinación con las mismas.

Las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal que ejerzan atribuciones que les confieren otros ordenamientos cuyas disposiciones se relacionen con el objeto de la presente Ley, ajustarán su ejercicio a los criterios para preservar el equilibrio ecológico, aprovechar sustentablemente los recursos naturales y proteger el ambiente en ella incluidos, así como a las disposiciones de los reglamentos, normas oficiales mexicanas, programas de ordenamiento ecológico y demás normatividad que de la misma se derive."

Como deriva de lo que hasta aquí ha sido vertido, resulta que la norma que ahora se combate obedece a una política nacional integral en la que el sector turístico queda inmerso como instrumento de trascendencia económica para el desarrollo sustentable nacional y combatir la pobreza.

Consecuentemente, la facultad que se confiere al Ejecutivo Federal en el artículo 4o. de la Ley General de Turismo, para emitir las bases generales para la regulación de los desarrollos turísticos sustentables, es congruente con los principios de rectoría económica, planeación y desarrollo.

Tampoco asiste la razón al promovente en cuanto argumenta que el artículo 9o. impugnado, es inconstitucional por establecer las atribuciones que corresponden al Distrito Federal, de conformidad con la propia ley impugnada y las leyes locales en materia turística, pues tal argumento lo hace derivar del hecho de que en términos del artículo 73, fracción XXIX-K, constitucional, el Congreso no tiene facultades para expedir una ley general en materia de turismo por medio de la cual se distribuyan competencias; argumento que ya ha sido desestimado en la presente resolución.

Por otra parte, en relación con la atribución otorgada a la Secretaría de Turismo para suscribir convenios o acuerdos de coordinación entre los Estados, los Municipios, y el Distrito Federal, a fin de que colaboren en la administración y supervisión de las referidas zonas, así como para evaluar, regular, administrar y vigilar el cumplimiento de los mismos, cabe señalar que dicha atribución se ajusta de la misma forma, a lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXIX-K de la Constitución, al establecer en la propia ley la existencia de una coordinación en dichos rubros, a través de tales convenios, por lo que no se subordina a los diversos niveles

de gobierno al Ejecutivo Federal.

Respecto a la atribución de la Secretaría de Turismo de verificar el cumplimiento de la ley, su reglamento y las Normas Oficiales Mexicanas en materia de Turismo prevista en el artículo 66 impugnado; este Pleno estima que es constitucional, pues, en primer lugar, dichas verificaciones tienen por objeto vigilar el cumplimiento de la propia ley y de normas que expidan las autoridades federales, no locales; en segundo lugar, se realizan a los sectores privados, de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 67 de la propia Ley General, así como en su reglamento y en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, y con el apoyo de las autoridades de los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, según sea el caso.

En efecto, el artículo 66 impugnado señala que a la Secretaría de Turismo corresponde verificar el cumplimiento de dicha ley, del reglamento y de las Normas Oficiales Mexicanas en materia de turismo, sea directamente, o bien, a través de los gobiernos locales y municipales, de conformidad con los acuerdos de coordinación suscritos, de tal manera que la atribución de vigilancia conferida a la Secretaría únicamente tiene como fin garantizar el debido cumplimiento de la ley sin que ello signifique que se erige como juez y parte pues la visita de verificación es un acto administrativo recurrible por quien resulta acreedor de una sanción a través del recurso de revisión previsto en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo.

En este tenor, se declara la validez de los artículos 3o., fracción XXI, 5o., fracción I, penúltimo y último párrafos, y 66 de la Ley General de Turismo, en virtud de que no transgreden lo dispuesto en la Constitución Federal.

3. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal hace valer la inconstitucionalidad de los artículos 3o., fracción X, 24, primer párrafo, fracción II y 29, fracción I y último párrafo de la Ley General de Turismo, pues, según dice, el Congreso de la Unión invade facultades constitucionalmente reservadas al Distrito Federal y a los Municipios, en específico por lo que hace a la materia de uso de suelo, y pretende conferírselas a la Secretaría de Turismo, a propósito de la formulación del Programa de Ordenamiento Turístico General del Territorio.

Los artículos 3o., fracción X, 24, primer párrafo, fracción II, y 29, fracción I y último párrafo, de la Ley General de Turismo, impugnados, son del tenor literal siguiente:

"Artículo 3. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:

[...]

X. Ordenamiento Turístico del Territorio: Instrumento de la política turística bajo el enfoque social, ambiental y territorial, cuya finalidad es conocer e inducir el uso de suelo y las actividades productivas con el propósito de lograr el aprovechamiento ordenado y sustentable de los recursos turísticos, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables en materia de medio ambiente y asentamientos humanos;

[...]

Artículo 24. El Programa de Ordenamiento Turístico General del Territorio, será formulado por la Secretaría, con la intervención de las dependencias federales y de las autoridades locales y municipales en el ámbito de sus atribuciones y tendrá por objeto:

[...]

II. Conocer y proponer la zonificación en los planes de desarrollo urbano, así como el uso del suelo, con el propósito de preservar los recursos naturales y aprovechar de manera ordenada y sustentable los recursos turísticos;

[...]

Artículo 29. Los procedimientos bajo los cuales serán formulados, aprobados, expedidos, evaluados y modificados los programas de ordenamiento turístico local, serán determinados por las leyes de los Estados y del Distrito Federal en la materia, conforme a las siguientes bases:

I. Serán concordantes con los programas de ordenamiento turístico general y regional del territorio;

II. Las autoridades locales harán compatibles sus ordenamientos turísticos del territorio, con los ordenamientos ecológicos del territorio, y sus planes o programas de desarrollo urbano y uso del suelo.

Asimismo, los programas de ordenamiento turístico local preverán las disposiciones

necesarias para la coordinación, entre las distintas autoridades involucradas, en la formulación y ejecución de los programas;

III. Cuando un programa de ordenamiento turístico local incluya una Zona de Desarrollo Turístico Sustentable, el programa será elaborado y aprobado en forma conjunta por la Secretaría y el gobierno de los Estados o el del Distrito Federal de que se trate, y

IV. Las leyes locales en la materia, establecerán las formas y los procedimientos para que los particulares participen en la elaboración, ejecución, vigilancia y evaluación de los programas de ordenamiento turístico a que se refiere este precepto.

Las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, participarán en la consulta a que se refiere la fracción anterior, y podrán emitir las recomendaciones que estimen convenientes".

De los artículos transcritos se desprende que la Secretaría de Turismo, con la participación de las dependencias federales y las autoridades locales y municipales, será la encargada de formular el programa de ordenamiento general turístico, el cual es un instrumento de la política turística bajo el enfoque social, ambiental y territorial, cuya finalidad es conocer y proponer la zonificación en los planes de desarrollo urbano, así como el uso del suelo, para preservar los recursos naturales y aprovechar de manera ordenada y sustentable los recursos turísticos.

Asimismo, se señala que el procedimiento para la creación, evaluación y modificación de programas de ordenamiento turístico local será determinado por las leyes de los Estados y del Distrito Federal en la materia y deberán ser concordantes con los programas general y regional aplicables al territorio; pudiendo los particulares participar en la elaboración, ejecución, vigilancia y evaluación de este tipo de programas y tanto las dependencias como las entidades de la Administración Pública Federal, podrán intervenir en la elaboración y aprobación conjunta de los mismos, cuando incluyan una zona de desarrollo turístico sustentable.

Por tanto, no se invade el ámbito competencial del Distrito Federal, pues los artículos impugnados se adecuan a lo dispuesto en el artículo 73, fracción XXIX-K, constitucional, al facultar a la Secretaría de Turismo para llevar a cabo un mecanismo de colaboración y coordinación entre los distintos niveles de gobierno, a fin de que, en conjunto, determinen la zonificación en los planes de desarrollo urbano, así como el uso de suelo, a través del programa general de ordenamiento turístico, con el objeto de preservar los recursos naturales y aprovechar en forma ordenada las zonas turísticas, protegiéndolas como parte de una actividad prioritaria.

Los programas de ordenamiento turístico local deberán expedirse conforme a las leyes estatales y del Distrito Federal, señalando las bases que permitan unificar el procedimiento de elaboración
respectivo, y que en todo momento se vinculan con aspectos de compatibilidad con los programas de ordenamiento turístico general y regional del territorio, con los ordenamientos ecológicos y sus planes o programas de desarrollo urbano y uso del suelo.

De igual manera, debe preservarse la coordinación entre las autoridades federales y locales, y permitirse la participación de los particulares en su elaboración, ejecución, vigilancia y evaluación.

Esto es, tanto las autoridades federales como las locales y municipales participan en la elaboración de los programas citados, de acuerdo a sus ámbitos competenciales, con la finalidad de proteger los recursos naturales y por ende, la propia actividad y/o recursos turísticos del país.

Lo anterior se aúna al hecho de que, a partir de la reforma constitucional en materia turística que ahora se cuestiona, operó un cambio en el diseño constitucional y competencial para los tres niveles de gobierno y, a partir de la atribución expresa conferida al Congreso de la Unión, son las legislaturas locales y las del Distrito Federal, la que deben adecuar sus legislaciones en términos del artículo cuarto transitorio, segundo párrafo cuyo tenor es el siguiente:

"Cuarto. [...].

Los Estados y el Distrito Federal deberán adecuar a la presente Ley, su legislación en la materia, dentro de un año contado a partir de entrado en vigor el presente Decreto."

Consecuentemente, por imperativo Constitucional, la Asamblea Legislativa debe emitir una nueva legislación que se ciña a los parámetros que derivan del artículo 73, fracción XXIX-K de la Ley General de Turismo.

4. El promovente aduce la inconstitucionalidad del artículo 2o., fracción XII, de la Ley General de Turismo, por invadir la autonomía de los poderes locales, al establecer las bases para regular la actividad de los prestadores de servicios turísticos.

 

El artículo 2o., fracción XII, de la Ley General de Turismo dispone lo siguiente:

"Artículo 2. Esta Ley tiene por objeto:

[...]

XII. Establecer las bases para la emisión de las disposiciones jurídicas tendientes a regular la actividad de los prestadores de servicios turísticos;

[...]"

El referido artículo señala como objeto de la Ley General de Turismo, establecer las "bases" para la emisión de las disposiciones jurídicas tendientes a regular la actividad de los prestadores de servicios turísticos; lo que se corresponde con lo dispuesto en el artículo 73, fracción XXIX-K, constitucional, en cuanto a que deben establecerse aquellos lineamientos generales que permitan actuar en una misma dirección en materia de turismo, y cómo participarán los sectores social y privado.

En efecto, como ya se precisó, la propia Asamblea tiene facultades para legislar sobre servicios de turismo y de alojamiento, según lo previsto en el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso k), constitucional, por lo que, dicho órgano legislativo puede legislar en materia de prestación de servicios turísticos dentro de su ámbito interno, es decir, delimitado por su territorio, y puede establecer derechos y obligaciones para los prestadores de servicios turísticos, como lo considere necesario, ciñéndose únicamente a las directrices elementales que en la ley establezca el Congreso de la Unión.

En este aspecto, es relevante recordar que el turismo es una actividad prioritaria para el desarrollo económico nacional, por ello, el Constituyente establece la forma como habrá de realizarse, esto es, de manera concurrente y bajo una coordinación que genere una mayor calidad en la prestación de servicios turísticos y por consiguiente, una mayor afluencia de turistas nacionales y extranjeros.

5. El actor aduce la inconstitucionalidad de los artículos 3o., fracción I, y 4o., fracciones III y VIII, de la Ley General de Turismo, por supeditar las acciones para el desarrollo turístico a la disponibilidad de los recursos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Los artículos 3o., fracción I, y 4o., fracciones III y VIII, de la Ley General de Turismo, son del tenor literal siguiente:

"Artículo 3. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:

I. Actividades Turísticas: Las que realizan las personas durante sus viajes y estancias temporales en lugares distintos al de su entorno habitual, con fines de ocio y otros motivos;

[...]".

"Artículo 4. Son atribuciones del Poder Ejecutivo Federal, que se ejercerán a través de la Secretaría:

[...]

III. Coordinar las acciones que lleven a cabo el Ejecutivo Federal, los Estados, Municipios y el Distrito Federal, en su caso; en el ámbito de sus respectivas competencias, para el desarrollo turístico del país, mismas que estarán sujetas a la disponibilidad de los recursos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación;

[...]

VIII. Promover la infraestructura y equipamiento, que contribuyan al fomento y desarrollo de la actividad turística, en coordinación con los Estados, Municipios y el Distrito Federal, y con la participación de los sectores social y privado, mismas que estarán sujetas a la disponibilidad de los recursos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación;

[...]".

Los numerales antes citados establecen, por un lado, qué se entiende por actividades turísticas, señalando que son aquellas que realizan las personas durante sus viajes y estancias temporales en lugares distintos al de su entorno habitual, con fines de ocio y otros motivos y, por otro, se confiere al Poder Ejecutivo, a través de la Secretaría de Turismo, las atribuciones para coordinar las acciones que lleven a cabo el Ejecutivo Federal, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, en el ámbito de sus competencias, así como para promover la infraestructura y equipamiento, que contribuyan al fomento y desarrollo de la actividad turística, con la participación de los sectores social y privado; las cuales se sujetarán a la disponibilidad de los recursos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Lo dispuesto en el artículo 3o., fracción I, constituye una definición del concepto referido a las actividades turísticas, de tal manera que respecto de dicho numeral no se advierte vicio de inconstitucionalidad conforme al concepto de invalidez que se hizo valer.

Por otra parte, resulta también infundado el concepto de invalidez que se plantea en relación con el artículo 4o.,fracciones III y VIII, de la Ley General de Turismo, en virtud de que el hecho de que se faculte al

Ejecutivo Federal para coordinar las acciones que lleven a cabo el propio Ejecutivo, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, en al ámbito de sus respectivas competencias para el desarrollo turístico del país, obedece precisamente al nuevo marco constitucional que deriva de lo dispuesto en el artículo 73, fracción XXIX-K, por medio del cual se facultó al Congreso precisamente, para emitir las bases generales de coordinación en la materia turística de las facultades concurrentes de los distintos niveles de gobierno.

Ahora, el hecho de que esas acciones queden sujetas a la disponibilidad de recursos aprobados por el Presupuesto de Egresos de la Federación obedece a los principios que rigen el gasto público y ello no se traduce en un menoscabo a la esfera de atribuciones de la parte actora, sino en una medida necesaria para implementar aquellas.

En efecto, la premisa de origen para la elaboración del Presupuesto de Egresos se encuentra en el ámbito federal, en el segundo párrafo del artículo 25 y en el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establecen que queda a cargo del Estado la planeación, conducción, coordinación y orientación de la actividad económica nacional, llevando a cabo la regulación y el fomento de las actividades que demande el interés general.

La planeación y administración del gasto público se encuentra regulada a nivel Constitucional en los artículos 73, fracción VII, y 74 fracciones IV y VI. Esta etapa está definida en tiempo por la Constitución al indicar, en su artículo 74 fracción IV, que el Ejecutivo deberá presentar a la Cámara de Diputados la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día ocho del mes de septiembre y que la Cámara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día quince del mes de noviembre.

Por otro lado, el artículo 75 de la propia Ley Fundamental, prevé que la Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquier circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo.

La misma obligación se establece a cargo de los poderes federales Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como de los organismos autónomos, en cuanto prevén que deberán incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos.

A nivel local, el artículo 116 Constitucional, prevé que corresponde a las legislaturas de los Estados la aprobación anual del Presupuesto de Egresos.

Por otro lado, el artículo 126 de la propia Constitución, establece que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por ley posterior.

Lo dispuesto en los artículos impugnados obedece al sistema presupuestario que rige a nivel federal sin que ello implique que las medidas que los Estados, Municipios y Distrito Federal determinen en el respectivo ámbito de sus competencias deban sujetarse al Presupuesto de Egresos Federal.

Por tanto, lo que está sujeto a la disponibilidad de los recursos aprobados en el presupuesto, son las acciones de los tres niveles de gobierno referidas al proyecto turístico nacional en la medida en que comprenda a esos tres niveles a que aluden las fracciones III y VIII, del artículo 4o. analizado, pero dejando a salvo los órdenes estatal y municipal respecto de sus propios programas, los cuales deberán ejercerse en los términos de sus presupuestos.

6. El Jefe de Gobierno señaló la inconstitucionalidad de los artículos 53 y 54, en relación con el artículo 2o., fracción XII, todos de la Ley General de Turismo por contravenir el principio de certeza jurídica, al no establecer las bases para la emisión de disposiciones jurídicas que regulen la actividad de los prestadores de servicios turísticos, lo cual es violatorio de la fracción XXIX-K del artículo 73 de la Constitución Federal.

Los artículos impugnados en este apartado establecen lo siguiente:

"Artículo 53. Las relaciones entre los prestadores de servicios turísticos y el turista se regirán por lo que las partes convengan, observándose la presente Ley, la Ley Federal de Protección al Consumidor y las demás leyes aplicables".

"Artículo 54. Para operar, los prestadores de servicios turísticos, deberán cumplir con los elementos y requisitos que determinen la Secretaría mediante las disposiciones reglamentarias correspondientes, y las Normas Oficiales Mexicanas, sin perjuicio de las obligaciones que les sean impuestas por otras autoridades".

"Artículo 2. Esta Ley tiene por objeto:

[...]

XII. Establecer las bases para la emisión de las disposiciones jurídicas tendientes a regular la actividad de los prestadores de servicios turísticos;

 

[...]".

De la transcripción anterior, se advierte que la Ley General de Turismo dispuso que las relaciones entre los prestadores de servicios turísticos y el turista se rijan por la autonomía de la voluntad, debiendo respetar la propia Ley, la Ley Federal de Protección al Consumidor, así como las demás leyes aplicables.

De igual manera, dispone que los prestadores de servicios turísticos deberán cumplir con los requisitos que determine la Secretaría de Turismo, a través de las disposiciones reglamentarias, y las Normas Oficiales Mexicanas, sin perjuicio de las obligaciones que les sean impuestas por otras autoridades.

Lo anterior no implica incertidumbre sobre las bases que deben observarse para el desarrollo de la prestación de los servicios turísticos, en tanto que en la ley reclamada sí se establecen los parámetros mínimos a seguir para la adecuada prestación de los mismos.

Tal conclusión se evidencia a través de lo dispuesto en los artículos 57 a 60, que prevén los derechos y obligaciones de los prestadores de servicios turísticos; 61 y 62, que fijan los derechos y deberes de los turistas y, finalmente, los artículos 63 a 65, que regulan lo relativo a la competitividad y profesionalización de la actividad turística.

De esta forma, contrariamente a lo argumentado por la promovente, resulta claro que a través de los artículos 53 y 54, en relación con el diverso 2o., fracción XII, de la Ley General de Turismo, el Congreso de la Unión no se apartó del objeto de la Ley, en tanto que de los preceptos invocados deriva que en ellos sí se previeron las bases a las que se encuentran sujetos los prestadores de servicios turísticos.

No es óbice para la anterior conclusión el hecho de que el artículo 53 establezca que las relaciones entre los prestadores de servicios turísticos y el turista se regirán por lo que las partes convengan, en tanto que tal determinación no se traduce en una inseguridad sobre la normatividad que deberán observar los prestadores en relación con las obligaciones que impone la ley de la materia, sino que se refiere únicamente a la posibilidad de que los particulares contraten libremente con ellos.

Por tal motivo, también carece de razón la parte actora al señalar que la Ley Federal de Protección al Consumidor a la que remite el dispositivo legal, no resulta aplicable, en virtud de que el vínculo que surge entre el turista y los prestadores de servicios turísticos es el mismo que regula dicha ley pues el consumidor es el turista y el proveedor el comerciante, siendo dicho ordenamiento normativo el aplicable por regular las relaciones de consumo y establecer los principios rectores de dichas relaciones.

Lo anterior evidencia que sí es conducente la remisión que se hace en el numeral que se analiza, a la Ley Federal de Protección al Consumidor porque además de las razones ya expresadas, al Congreso de la Unión compete legislar en materia de comercio; así como la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, entre ellas, las de abasto y las que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios, tutelando la rectoría económica del Estado.

En el mismo sentido es oportuno señalar que la diversa remisión que hace el precepto que se analiza a "las demás leyes aplicables", obedece a que en la materia de prestación de servicios turísticos convergen diversos sectores, resultando tan amplia que en cada caso habrá que atender al servicio que se preste.

Por otra parte, debe decirse que el hecho de que se confiera a la Secretaría de Turismo la facultad de expedir Normas Oficiales Mexicanas en la materia, no trastoca los principios de división funcional ni la facultad reglamentaria que prevé el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal como se demostrará al dar respuesta al noveno concepto de invalidez.

7. El actor argumenta que los artículos 37 y 39 de la Ley General de Turismo, y por extensión los diversos 40 y 41, fracción IV, última parte, de la misma ley, vulneran la autonomía de los Estados en materia turística.

De la lectura integral de la demanda se advierte que en concreto, el promovente argumenta lo siguiente:

a). Que los artículos 37 y 39 de la Ley General de Turismo vulneran la autonomía de las entidades federativas y específicamente la del Distrito Federal porque impiden que pueda desarrollar las campañas de promoción turística tanto en el territorio nacional como en el extranjero.

b). Que en los términos dispuestos por el Congreso de la Unión, la promoción turística del Distrito Federal se paralizaría si no cuenta con la aprobación de la Secretaría de Turismo, quien ni siquiera lo hará en forma directa, sino a través de una empresa de participación estatal, lo que se traduce en una injerencia en la competencia del Distrito Federal.

c). Que no es óbice para lo anterior, el hecho de que el Consejo de Promoción Turística se integre con veintinueve miembros entre los que se encontrarían ocho rotatorios por cada tres años de las entidades federativas, lo que constituye una medida discriminatoria que podría propiciar que en algún momento se

tomaran medidas contrarias a los intereses de las entidades que en ese período no integren la Junta de Gobierno.

d). Que bajo el sistema planteado por el Congreso de la Unión, las entidades federativas podrán formar parte de la Junta de Gobierno cada doce años.

A efecto de dilucidar lo relativo al planteamiento de la parte actora debe considerarse lo siguiente:

Los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen la suplencia de la deficiencia de los conceptos de invalidez para resolver la cuestión efectivamente planteada.

De esos numerales se advierte que en ellos se impone a este Alto Tribunal la obligación de suplir en todos los casos, la deficiencia de la queja de manera amplia, debiéndose examinar en su conjunto la demanda de controversia constitucional y no sólo limitarse a corregir los errores de los preceptos invocados, sino también de algunos datos que puedan desprenderse de la misma demanda o de las pruebas ofrecidas por las partes, ya que, por la propia naturaleza del juicio de que trata, se pretende que se examine la constitucionalidad de los actos impugnados a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada.

Con base en esta obligación se analizan los planteamientos de la promovente.

Los artículos 37 y 39 de la Ley General de Turismo establecen lo siguiente:

"Artículo 37. Los Estados, los Municipios y el Distrito Federal deberán coordinarse con la Secretaría para el desarrollo de las campañas de promoción turística en territorio nacional y el extranjero".

"Artículo 39. El Consejo de Promoción se integrará por representantes de los sectores público y privado, teniendo por objeto diseñar y realizar, las estrategias de promoción turística a nivel nacional e internacional, en coordinación con la Secretaría.

El Consejo de Promoción tendrá una Junta de Gobierno que se integra por veintinueve miembros; quince designados por el gobierno federal, uno de la Secretaría, uno de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, uno del Fondo, ocho rotatorios por cada tres años de las entidades federativas y cuatro rotatorios por tres años de los municipios turísticos. Los catorce restantes provendrán de los representantes de las organizaciones de prestadores de servicios turísticos".

De los artículos transcritos se desprende que los Estados, Municipios y el Distrito Federal deberán coordinarse con la Secretaría de Turismo para la planeación y desarrollo de las campañas de promoción turística y que el Consejo de Promoción, integrado por los representantes de los sectores público y privado, diseñará e implementará las estrategias a nivel nacional e internacional para el fomento del turismo.

La anterior determinación no se traduce en un impedimento para que el Distrito Federal ejerza a su vez las atribuciones de promoción de campañas turísticas en el ámbito que le corresponden.

Esto es así porque el artículo 37 se refiere a la coordinación de las Entidades Federativas, Distrito Federal y Municipios con la Secretaría, en materia de promoción turística nacional e internacional, lo que no implica una subordinación sino la posibilidad de celebrar convenios para hacer homogéneas las políticas nacionales y extranjeras, quedando intactas las atribuciones que la propia ley distribuye entre cada uno de los niveles de gobierno.

En el caso del Distrito Federal las que prevé el artículo 9o. de la Ley General de Turismo, en forma expresa establecen que corresponde a los Estados y al Distrito Federal, de conformidad con lo dispuesto en esa Ley y las leyes locales en materia turística, formular, conducir y evaluar la política turística local; celebrar convenios en materia turística conforme a lo previsto en la presente Ley; aplicar los instrumentos de política turística previstos en las leyes locales en la materia, así como la planeación, programación, fomento y desarrollo de la actividad turística que se realice en bienes y áreas de competencia local; formular, ejecutar y evaluar el Programa Local de Turismo, las directrices previstas en el Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Sectorial de Turismo.

Consecuentemente, resulta infundado el anterior planteamiento.

Por otra parte, este Tribunal Pleno advierte que el argumento que formula la parte actora es en el sentido de que la integración del Consejo de Promoción Turística transgrede el principio de igualdad.

En efecto, el Consejo de Promoción Turística es una entidad paraestatal cuyo objeto responde a la necesidad de atender las áreas prioritarias previstas por los artículos 25 y 28 de la Constitución Federal y al hecho de que la Administración Pública Federal requiere incluir, en su actuación, a los sectores público y privado.

En términos del artículo 39 impugnado, el referido Consejo cuenta con una Junta de Gobierno que se

integrará por veintinueve miembros conformados de la siguiente manera:

Ø   Quince miembros designados por el Gobierno Federal:

Uno de la Secretaría de Turismo,

Uno de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,

Uno del Fondo;

Ocho rotatorios, por cada tres años, de las entidades federativas; y

Cuatro rotatorios, por tres años, de los municipios turísticos.

Ø   Catorce restantes serán representantes de las organizaciones de prestadores de servicios turísticos.

Ahora bien, contrariamente lo que se argumenta, dicho numeral no transgrede el principio de igualdad sino por el contrario, a través de la disposición que se analiza se pretendió una participación activa de todos los actores en la materia de turismo; sin embargo, oficiosamente se advierte que el artículo 39 de la Ley General de Turismo limita la representación de las entidades federativas en el aludido Consejo, restringiendo a ocho el número de entidades federativas, las que únicamente podrán acceder a la Junta de Gobierno por designación directa del gobierno federal, lo que impide que dichas entidades tengan certeza sobre los lineamientos que deberán observarse para garantizar una representación adecuada.

Lo anterior, conduce a declarar la invalidez de la norma hasta en tanto se legisle sobre esos parámetros que normen objetivamente el mecanismos de acceso al Consejo. Esta declaratoria se constriñe únicamente al Distrito Federal y consistirá únicamente en que se garantice para la ahora actora, una representación permanente hasta en tanto se prevea legislativamente otro sistema que respete el marco constitucional.

En esta línea argumentativa, esto es, tomando en cuenta que conforme a la declaratoria de invalidez, el actor tendrá la debida representación en el citado Consejo, ese vicio ya no trasciende a los artículos 40 y 41 de la Ley General de Turismo, que disponen, respectivamente, que:

Artículo 40. El Consejo de Promoción, previo acuerdo con la Secretaría, podrá tener representantes en el extranjero para el cumplimiento de su objeto.

Artículo 41. El Consejo de Promoción tendrá el patrimonio, atribuciones, estructura orgánica, órganos de dirección e integrantes de los mismos que se establezcan en su Estatuto Orgánico y se regirá por esta Ley, así como por la Ley Federal de Entidades Paraestatales.

El Consejo estará sectorizado, en el ámbito de la Secretaría. El titular del Consejo de Promoción será nombrado por el Presidente de la República.

Consecuentemente, al no contener vicio de constitucionalidad propio, debe reconocerse la validez de estos últimos preceptos.

8. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal aduce la inconstitucionalidad del artículo 1o., párrafo primero, última parte, de la Ley General de Turismo, por considerar que transgrede la autonomía e independencia del Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el principio de división funcional de competencias, en cuanto faculta al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo, para que lleve a cabo la interpretación de dicha ley en el ámbito administrativo, asimismo plantea la inconstitucionalidad de los artículos 47, 51, 54 y Cuarto transitorio de la Ley General de Turismo, al autorizar la intromisión del Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo, en la organización administrativa de los Estados, los Municipios y Distrito Federal.

El artículo 1, párrafo primero, última parte de la Ley General de turismo a que se refiere la agraviada prevé:

Artículo 1. La presente Ley es de orden público e interés social, de observancia general en toda la República en materia turística, correspondiendo su aplicación en forma concurrente al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Turismo, y en el ámbito de sus respectivas competencias a las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, así como a los Estados, Municipios y el Distrito Federal. La interpretación en el ámbito administrativo, corresponderá al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo.

Del contenido de dicho numeral deriva que los argumentos que plantea la parte actora son infundados en porque el hecho de que el artículo 1o., primer párrafo, última parte, de la Ley General de Turismo, otorgue facultades a la Secretaría de Turismo para que a nombre del Ejecutivo Federal, realice la interpretación en el ámbito administrativo de la Ley impugnada no transgrede ni la facultad reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I de la Constitución Federal ni la autonomía e independencia del Jefe de Gobierno del Distrito

Federal.

Lo anterior, en virtud de que por una parte, como ya se ha puesto de manifiesto a través de esta resolución, la competencia del Distrito Federal para legislar en materia de servicios turísticos y alojamiento, en los términos que prevé el artículo 122, Constitucional, no impide que a través de la Ley General expedida por el Congreso de la Unión se distribuyan competencias y se fijen las bases de coordinación que deberán observar los distintos niveles de gobierno, por lo que ello no implica la vulneración al principio de división de poderes previsto en el artículo 49 de la Constitución Federal porque a través de la interpretación administrativa de la ley únicamente se da operatividad a ese esquema derivado de la ley que se reclama.

Por otra parte, tampoco se transgrede la facultad reglamentaria que en términos del artículo 89, fracción I de la Constitución Federal compete al titular del Poder Ejecutivo, porque dicha potestad se refiere no a la interpretación de la norma, sino a la expedición de disposiciones por medio de las cuales se provea en la esfera administrativa a su exacta observancia de la ley, cuestión diversa a la interpretación que tiende a esclarecer el sentido de alguna disposición con el propósito de darle operatividad al sistema.

En otro aspecto, son infundados los conceptos de invalidez que se formulan en torno a los artículos 47 y 51 de la Ley General de Turismo que disponen:

"Artículo 47. Corresponde a la Secretaría regular y coordinar la operación del Registro Nacional de Turismo, el cual será operado por los Estados, los Municipios y el Distrito Federal".

"Artículo 51. La base de datos del Registro Nacional de Turismo quedará bajo la guarda de la Secretaría, siendo responsabilidad de las autoridades de los Estados, Municipios y el Distrito Federal, constatar la veracidad de la información que proporcionen los prestadores de servicios turísticos".

De estos numerales se desprende que corresponde a la Secretaría de Turismo, regular y coordinar la operación del Registro Nacional de Turismo y que los Estados, el Distrito Federal y los Municipios lo operarán. Asimismo, se establece que la base de datos del referido registro está bajo resguardo de la Secretaría de Turismo, lo que no implica una intromisión del Ejecutivo Federal, pues se trata de un registro de carácter nacional; además, el propio numeral 47 dispone que será operado por los Estados, por el Distrito Federal y por los Municipios.

Asimismo, es de destacar que dicho registro se creó para contar con la información de quienes prestan servicios turísticos y hacerlo llegar al público en general. Además, dicho registro se integrará con toda la información que proporcionen los órganos de los diferentes niveles de gobierno, en sus respectivos ámbitos, como se advierte de los artículos 46, 48, 49 y 50 de la propia ley impugnada.

Cabe señalar que la creación de este registro nacional tuvo por objeto dotar de una mayor certidumbre jurídica al sujeto primordial del turismo, como una herramienta obligatoria para el control y planeación de la actividad turística, otorgando derechos y obligaciones tanto a prestadores de servicios turísticos como a los turistas; además, se consideró necesario implementar de manera obligada el citado registro, como el catálogo público de prestadores de servicios turísticos en el país con el objeto de mejorar la oferta de estos servicios y garantizar que los servicios turísticos se presten por quienes están autorizados para ello, a fin de asegurar la calidad de los servicios que se prestan.

El establecimiento de registros nacionales es una herramienta a la que recurre con frecuencia el legislador para el caso de materias concurrentes, en la medida en que constituye un mecanismo útil para concentrar información proveniente de los diferentes niveles de gobierno; por ello, el legislador ha facultado a la Federación para mantener y coordinar el Registro Nacional de Turismo, y a las Entidades Federativas para su operación, lo que se traduce en un esquema de concurrencia y coordinación.

Lo anterior no implica que la Federación pueda inmiscuirse en la organización administrativa de los demás niveles de gobierno, resultando evidente que, en esta materia, como en otras concurrentes, se requiere, por definición, de instrumentos de coordinación para lograr un fin común, cuya dirección deberá ser asignada a una autoridad en específico, en este caso, la federal, al tratarse de un registro de carácter nacional, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a las Entidades Federativas y los Municipios.

En otro aspecto, también son infundados los argumentos que se proponen en el sentido de que la Secretaría de Turismo no tiene facultades para emitir Normas Oficiales Mexicanas.

En efecto, la Ley Federal sobre Metrología y Normalización establece que ésta regirá en toda la República y sus disposiciones son de orden público e interés social, su aplicación y vigilancia corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de las dependencias de la administración pública federal que tengan competencia en las materias reguladas en ese ordenamiento, y prevé que por Norma Oficial Mexicana, debe

entenderse la regulación técnica de observancia obligatoria expedida por las dependencias competentes, de acuerdo a las reglas, especificaciones, atributos, directrices, características o prescripciones aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción u operación, así como aquellas relativas a terminología, simbología, embalaje, marcado o etiquetado y las que se refieran a su cumplimiento o aplicación. De donde se sigue que se trata de cláusulas habilitantes que tienen como propósito establecer y desarrollar cuestiones técnicas en materia de metrología.

Las reglas generales administrativas son emitidas por autoridades administrativas diversas al titular del Ejecutivo Federal, con base en una disposición de observancia general formalmente legislativa o reglamentaria que, a su vez, se sustenta en los artículos 73, fracción XXX, 89, fracción I, y 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Así, las disposiciones de observancia general que una específica autoridad puede emitir encuentran su origen en una habilitación legal mediante la cual el Congreso de la Unión, en términos de lo previsto en los artículos 73, fracción XXX, y 90 de la Constitución General de la República -en ejercicio de sus atribuciones para expedir las leyes que sean necesarias para hacer efectivas sus facultades, entre otras la de establecer contribuciones, así como distribuir los negocios del orden administrativo entre los órganos que integran la administración pública federal centralizada-, faculta a una autoridad administrativa para emitir disposiciones de observancia general, con la finalidad de pormenorizar y precisar la regulación establecida en las leyes y reglamentos con el fin de lograr su eficaz aplicación, para lo cual están sujetos a una serie de principios derivados del diverso de seguridad jurídica, entre otros, los de reserva de ley, reserva reglamentaria, primacía de la ley y preferencia reglamentaria, por lo que no deben incidir en el ámbito reservado a la ley o al reglamento, ni ir en contra de lo dispuesto en actos de esta naturaleza, es decir, deben ceñirse a lo previsto en el contexto formal y materialmente legislativo o reglamentario que habilita y condiciona su emisión.

Consecuentemente, la atribución de la Secretaría para emitir Normas Oficiales Mexicanas no resulta contraria a los principios de legalidad, reserva de la ley y de subordinación previstos en los artículos 16, 49 y 73 constitucionales, ni constituye una indebida delegación de facultades legislativas en favor de una autoridad administrativa.

En cambio, se estima fundada la inconstitucionalidad que se plantea en torno del artículo Cuarto transitorio de la Ley General de Turismo en cuanto prevé:

"Cuarto. La Secretaría deberá, emitir el Reglamento de la presente Ley, dentro de los ciento ochenta días naturales a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, el cual incluirá su reestructuración administrativa en los términos de la presente Ley.

Los Estados y el Distrito Federal deberán adecuar a la presente Ley, su legislación en la materia, dentro de un año contado a partir de entrado en vigor el presente Decreto".

En esencia, el actor señala que el dispositivo antes transcrito es contrario al artículo 89, fracción I, de la Constitución, al facultar a la Secretaría de Turismo para expedir el Reglamento de la Ley General de Turismo, siendo ésta una facultad exclusiva e indelegable del Titular del Ejecutivo Federal.

A efecto de estar en aptitud de resolver sobre la cuestión planteada, resulta necesario tener en cuenta lo dispuesto por los artículos 80, 89, fracción I, y 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que disponen:

"Artículo 80. Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará Presidente de los Estados Unidos Mexicanos."

"Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:

I.- Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.

[...]"

"Artículo 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación".

De la lectura de los artículos transcritos, se advierte que se otorga al Presidente de la República la titularidad del Poder Ejecutivo Federal y la Administración Pública Federal, cuyo funcionamiento y desarrollo, en virtud de su complejidad, requiere del auxilio de órganos secundarios y diversas dependencias, tal como lo prevé el artículo 90 constitucional.

 

El artículo 89, fracción I, de la Norma Fundamental otorga al Presidente de la República la facultad expresa de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, esto es, para emitir las normas reglamentarias que desarrollan el contenido de las leyes emanadas del Poder Legislativo.

Así, el Presidente de la República en uso de dicha facultad, podrá expedir reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes', que a su turno deberán ser refrendados por los secretarios de Estado a que el asunto corresponda, de tal suerte que se trata de normas subordinadas, ya que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino únicamente complementa las normas que expide el órgano legislativo.

Resulta aplicable a lo anterior, la jurisprudencia P./J. 101/2001 (Registro número 188,774), emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, septiembre de dos mil uno, página 103, cuyo rubro dice: "PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. LA FACULTAD PARA PROVEER EN LA ESFERA ADMINISTRATIVA A LA EXACTA OBSERVANCIA DE LAS LEYES, COMPRENDE, ADEMÁS DE LA EXPEDICIÓN DE REGLAMENTOS, LA EMISIÓN DE ACUERDOS Y DECRETOS, ASÍ COMO LA REALIZACIÓN DE TODOS AQUELLOS ACTOS QUE SEAN NECESARIOS PARA ESE FIN".

En este tenor, conforme a lo dispuesto en el artículo 89, fracción I, es el Presidente de la República quien tiene facultad exclusiva e indelegable de expedir las normas reglamentarias necesarias y, por ende, el otorgamiento de atribuciones por la Constitución no puede extenderse analógicamente a otros supuestos que los expresamente previstos en la Norma Fundamental.

Por consiguiente, si, como se ha mencionado, el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, faculta exclusivamente al Titular del Poder Ejecutivo Federal para expedir normas reglamentarias de las leyes emanadas del Poder Legislativo, con el objeto de proveer a la exacta observancia y ejecución de la ley, para desarrollar y completar en detalle sus normas, es evidente que el primer párrafo del artículo cuarto transitorio de la Ley General de Turismo, al otorgar la atribución de expedir el Reglamento de dicha Ley a la Secretaría de Turismo y no al Titular del Poder Ejecutivo Federal, resulta inconstitucional, por contravenir lo establecido en el artículo 89, fracción I, de la Norma Fundamental, por lo que debe declararse su invalidez.

Por los mismos motivos, este Pleno advierte que procede decretar la invalidez de los artículos 48 y 54 de la ley impugnada.

El artículo 48 establece:

Artículo 48. La inscripción al Registro Nacional de Turismo será obligatoria para los prestadores de servicios turísticos, quienes deberán proveer a las autoridades competentes la información que determine la Secretaría, a través del Reglamento correspondiente.

Los prestadores de servicios turísticos, a partir de que inicien operaciones, contarán con un plazo de treinta días naturales para inscribirse al Registro Nacional de Turismo.

La invalidez respecto de este artículo debe decretarse por las razones que ya han sido apuntadas, por cuanto se faculta a la Secretaría para determinar a través del Reglamento, la información que deberán proveer a las autoridades competentes, los prestadores de servicios turísticos.

Por otro lado, el artículo 54 dispone:

"Artículo 54. Para operar, los prestadores de servicios turísticos, deberán cumplir con los elementos y requisitos que determinen la Secretaría mediante las disposiciones reglamentarias correspondientes, y las Normas Oficiales Mexicanas, sin perjuicio de las obligaciones que les sean impuestas por otras autoridades".

De lo que se advierte que dicho precepto sujeta a los prestadores de servicios a cumplir los elementos y requisitos que determine la Secretaría de Turismo mediante las disposiciones reglamentarias correspondientes, distinguiendo éstas de las Normas Oficiales Mexicanas que también toca emitir a dicha dependencia, siendo que, como ya dejamos sentado, a quien compete expedir el Reglamento, es al Titular del Ejecutivo Federal, no así a la citada Secretaría, por lo que debe declararse la invalidez de la porción normativa que dice "la Secretaría mediante", en tanto considera a esta autoridad como emisora de disposiciones reglamentarias.

Por lo que, en todo caso los aludidos artículos deberán quedar en los siguientes términos:

Artículo 48. La inscripción al Registro Nacional de Turismo será obligatoria para los prestadores de servicios turísticos, quienes deberán proveer a las autoridades

competentes la información que determine el Reglamento correspondiente.

"Artículo 54. Para operar, los prestadores de servicios turísticos, deberán cumplir con los elementos y requisitos que determinen las disposiciones reglamentarias correspondientes, y las Normas Oficiales Mexicanas, sin perjuicio de las obligaciones que les sean impuestas por otras autoridades".

No obstante la declaración de invalidez anterior, no es factible, como solicita el actor, que en vía de consecuencia deba también declararse la invalidez de los artículos 3o., fracción XVIII, 4o., fracción XIV, 5o., 7o., fracción XVII, 12, 13, 25, 31, 33, 34, 41, fracción IV, 46, 47, 49, 56, 64, 66, 68 y 73 de la ley impugnada, en los que se hace alusión al Reglamento de dicha ley, en virtud de que la razón por la que se ha declarado la invalidez del primer párrafo del artículo cuarto transitorio de la Ley General de Turismo, es por ser violatorio de la facultad reglamentaria que en exclusiva compete al Titular del Ejecutivo Federal, en cuanto autoriza su expedición por una autoridad diversa, mientras que, los artículos referidos únicamente hacen remisión al Reglamento de dicha ley, por lo que su eficacia en todo caso estará condicionada a la expedición del Reglamento por la autoridad facultada constitucionalmente para ello.

OCTAVO. Efectos de la declaratoria de invalidez.

La controversia constitucional tiene alcances y efectos jurídicos relevantes en su función de mecanismo de control de la Constitución Mexicana. Basta con observar cuáles son las partes legitimadas que la hacen procedente para identificar su naturaleza procesal.

Las normas que constituyen la esencia de este tipo de conflictos constitucionales, son generales y de interés público en razón de que derivan del ejercicio de la competencia y facultades de distintos órganos que representan y materializan el ejercicio del poder del Estado.

En este medio de control constitucional la declaratoria de invalidez decretada debe tener efectos sólo entre las partes en la controversia, por virtud de lo siguiente:

El artículo 105, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Federal, señala:

"ARTÍCULO 105.- ...

"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h), y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la "controversia."

Por otra parte, el artículo 42 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del propio Artículo 105, en la parte que interesa, prevé:

"ARTÍCULO 42.- Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I del artículo 105 constitucional, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo "menos ocho votos.

[...]

En todos los demás casos las resoluciones "tendrán efectos únicamente respecto de las partes "en la controversia."

De estos numerales destaca que los efectos de las sentencias dictadas en controversia constitucional, consistirá en declarar la invalidez de la norma con efectos generales cuando se trate de disposiciones generales emitidas por los Estados o los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados o bien, entre dos órganos de gobierno del Distrito Federal, así como que en los demás casos sólo tendrán efectos entre las partes.

Sobre este aspecto, el Tribunal Pleno sustentó el criterio jurisprudencial número P./J. 9/99, visible en la página 281, del Tomo IX, Abril de 1999, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que a la letra dice:

 

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LOS EFECTOS GENERALES DE LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE NORMAS GENERALES, DEPENDEN DE LA CATEGORÍA DE LAS PARTES ACTORA Y DEMANDADA. De conformidad con el artículo 105, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 42 de su Ley Reglamentaria, en la invalidez que la Suprema Corte de Justicia de la Nación llegue a declarar, al menos por mayoría de ocho votos, respecto de normas generales impugnadas en una controversia constitucional, el alcance de sus efectos variarán según la relación de categorías que haya entre el actor y el demandado, que es el creador de la norma general impugnada. Así, los efectos serán generales hasta el punto de invalidar de forma total el ordenamiento normativo o la norma correspondiente, si la Federación demanda y obtiene la declaración de "inconstitucionalidad de normas generales "expedidas por un Estado, por el Distrito Federal o por un Municipio; asimismo, si un Estado demanda y obtiene la declaración de inconstitucionalidad de normas generales expedida por un Municipio. De no darse alguno de los presupuestos antes señalados, dichos efectos, aunque generales, se limitarán a la esfera competencial de la parte actora, con obligación de la demandada de respetar esa situación, esto sucede cuando un Municipio obtiene la declaración de invalidez de disposiciones expedidas por la Federación o por un Estado; o cuando un Estado o el Distrito Federal obtienen la "invalidez de una norma federal."

De acuerdo con el criterio jurisprudencial citado, este Tribunal Pleno ha establecido que los efectos de la declaratoria de invalidez que se llegue a decretar en una controversia constitucional depende de las categorías de la parte actora y demandada.

En la especie no se está en el supuesto de normas generales emitidas por las Entidades Federativas ni por el Distrito Federal, de tal manera que los efectos de la declaratoria de invalidez de los preceptos de la Ley General de Turismo se constriñen únicamente al Distrito Federal.

Ahora bien, cuando se ha constatado la irregularidad constitucional de una norma de observancia general, debe buscarse la operatividad de esa declaratoria en acatamiento a lo previsto en el artículo 41 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional que faculta a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, para fijar los alcances y los efectos de las sentencias de controversia constitucional que emita con el propósito de garantizar su eficacia.

Conforme a dicho numeral existe una facultad amplia que permite que esta Suprema Corte determine los efectos en controversias constitucionales.

En esta línea, procede establecer el alcance de la declaratoria de invalidez decretada respecto del artículo 39 de la Ley General de Turismo la cual deriva del hecho de que la forma en que se encuentra prevista su integración, resulta violatoria del principio de igualdad, en razón de que las Entidades Federativas no encontrarán la representación adecuada.

Así, este Alto Tribunal estima que si la razón de inconstitucionalidad deriva de la incertidumbre sobre la representatividad de las Entidades Federativas y del Distrito Federal en el Consejo de Promoción Turística, entonces el efecto de la invalidez debe traducirse en garantizar únicamente para la ahora actora, una representación permanente hasta en tanto se prevea legislativamente otro sistema que respete el marco constitucional que ha sido vulnerado.

Por otra parte, en relación con la invalidez del artículo 54, en la porción normativa que indica "la Secretaría mediante", de la Ley General de Turismo, publicada el diecisiete de junio de dos mil nueve, en el Diario Oficial de la Federación, así como del primer párrafo del artículo Cuarto transitorio de la misma, el efecto consiste en su expulsión del orden jurídico respecto del propio Distrito Federal.

La presente sentencia producirá sus efectos a partir de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 41 y 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es procedente y parcialmente fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO. Se reconoce la validez de los artículos 1o., 2o., 3o., fracciones I, X, XVIII, XX y XXI, 4o., fracciones III, VII, VIII y XII, 5o., fracción I, penúltimo y último párrafos, 9o., fracción VIII, y último párrafo, 24, primer párrafo y fracción II, 29, fracción I y último párrafo, 37, 40, 41, 47, 51, 53, 54, con la salvedad indicada

en el punto resolutivo Cuarto, 56 y 66 de la Ley General de Turismo, publicada el diecisiete de junio de dos mil nueve, en el Diario Oficial de la Federación.

TERCERO. Se declara la invalidez del artículo 39 de la Ley General de Turismo, publicada el diecisiete de junio de dos mil nueve, en el Diario Oficial de la Federación.

CUARTO. Se declara la invalidez del artículo 54, en la porción normativa que indica "la Secretaría mediante", de la Ley General de Turismo, publicada el diecisiete de junio de dos mil nueve, en el Diario Oficial de la Federación, así como del primer párrafo del artículo cuarto transitorio de la misma; y en vía de consecuencia la del diverso 48 de la propia ley, en la porción normativa de su párrafo primero que indica "la Secretaría a través del", en los términos y para los efectos precisados en esta resolución.

QUINTO. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta Oficial del Distrito Federal y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el pronunciamiento de procedencia contenido en el punto resolutivo Primero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza.

En relación con el punto resolutivo Segundo.

Por mayoría de siete votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Luna Ramos, Franco González Salas, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, se aprobaron las determinaciones consistentes en reconocer la validez de los artículos 1o., 2o., 3o., fracciones I, X, XVIII, XX y XXI, 4o., fracciones III, VIII y XII, 5o., fracción I, penúltimo y último párrafos, 9o., fracción VIII, y último párrafo, 24, primer párrafo y fracción II, 29, fracción I y último párrafo, 37, 40, 41, 47, 51, 53, 54, con la salvedad indicada en el punto resolutivo Cuarto, 56 y 66 de la Ley General de Turismo, publicada el diecisiete de junio de dos mil nueve, en el Diario Oficial de la Federación. Los señores Ministros Cossío Díaz, Zaldívar Lelo de Larrea, Valls Hernández y Sánchez Cordero de García Villegas votaron en contra.

Por mayoría de seis votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Franco González Salas, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, se aprobó la propuesta consistente en reconocer la validez del artículo 4o., fracción VII, de la Ley General de Turismo. Los señores Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos, Zaldívar Lelo de Larrea, Valls Hernández y Sánchez Cordero de García Villegas votaron en contra.

En relación con el punto resolutivo Tercero:

Por mayoría de ocho de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, en contra de las consideraciones; Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Silva Meza, se aprobó la propuesta consistente en declarar la invalidez del artículo 39 de la Ley General de Turismo. Los señores Ministros Luna Ramos, Valls Hernández y Pérez Dayán votaron en contra.

En relación con el punto resolutivo Cuarto:

Se aprobó por mayoría de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza. El señor Ministro Valls Hernández votó en contra.

En relación con el punto resolutivo Quinto:

Se aprobó por mayoría de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza. El señor Ministro Valls Hernández votó en contra.

El señor Ministro Presidente Juan N. Silva Meza declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

La señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos no asistió a la sesión celebrada el veintidós de enero de dos mil trece.

 

Firman los Ministros Presidente y Ponente con el Secretario General de Acuerdos que da fe.

El MinistroPresidente: Juan N. Silva Meza.- Rúbrica.- El MinistroPonente: José Fernando Franco González Salas.- Rúbrica.- El Secretario General de Acuerdos: Rafael Coello Cetina.- Rúbrica.

EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de cincuenta y ocho fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con su original que corresponde a la sentencia del veinticuatro de enero de dos mil trece, dictada por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 71/2009, promovida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal. Se certifica para su publicación en el Diario Oficial de la Federación.- México, Distrito Federal, a nueve de mayo de dos mil trece.- Rúbrica.

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ, EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 71/2009.

Los días veintidós y veintitrés de enero de dos mil trece, el Tribunal en Pleno, resolvió la controversia constitucional 71/2009, que originalmente correspondió por razón de turno a mi ponencia, sin embargo, como el proyecto de sentencia que sometí a consideración del Pleno fue desechado el siete de mayo de dos mil doce, la controversia constitucional se returnó al señor Ministro Franco González Salas, para la elaboración de un nuevo proyecto.

En las referidas sesiones me pronuncié en contra de la propuesta del proyecto respecto del fondo del asunto, debido a que no comparto la premisa contenida en el considerando sexto, y, consecuentemente, tampoco el resto de las consideraciones.

Lo anterior, porque, como señalé en las sesiones plenarias, a mi juicio, como lo proponía en el proyecto que había presentado, la interpretación del artículo 73, fracción XXIX-K), de la Constitución, debe llevarse a cabo, en el sentido de que en materia de turismo, en la que constitucionalmente se ha fijado la concurrencia entre Federación, Estados, Municipios y el Distrito Federal, lo que mandata el precepto es el establecimiento de un marco normativo por parte del Congreso de la Unión en el que se fijen los lineamientos generales de la materia, y de coordinación, no así de distribución de competencias, por lo que, desde mi punto de vista, sí tenía razón el actor acerca de que la facultad del Congreso Federal, se limita a establecer en una ley las bases de coordinación de las facultades concurrentes entre Federación, Estados, Municipios y Distrito Federal, así como a regular la participación también de los sectores social y privado.

En esa medida, a mi parecer, la controversia en cuestión debió resolverse de la siguiente manera.

De los conceptos de invalidez hechos valer por el promovente en su escrito de demanda, se desprende un planteamiento de invalidez general de la ley impugnada, relativo a la competencia del Congreso de la Unión para emitir una Ley "General" de Turismo, confundiendo o mezclando su facultad para legislar en el ámbito federal respecto de dicha materia y para establecer las bases generales de coordinación para el ejercicio de las facultades concurrentes de los diversos órdenes de gobierno y la participación de los sectores social y privado, en términos del artículo 73, fracción XXIX-K, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Como ya ha tenido oportunidad de verificar este Tribunal tratándose de las competencias legislativas en materias concurrentes entre la Federación, los Estados o los Municipios, la Constitución regula en forma diversa el modo en que operará el ejercicio de las facultades en las materias que ha asignado como concurrentes.

Esto porque de la lectura y análisis comparativo de distintas fracciones del artículo 73 constitucional, se advierte que existe una diversa construcción normativa respecto de unas facultades y de otras, según la materia de que se trate, de forma que, en algunos casos se dispone que en ley se establecerá la concurrencia entre la Federación, los Estados, los Municipios y en su caso el Distrito Federal y en otros, prevé que la ley fijará las bases de la coordinación entre los distintos niveles de gobierno, o bien, las bases para la concurrencia entre aquéllos, lo que deberá analizarse en cada caso.

Así, este Tribunal ha sostenido en torno de algunas de las materias que constitucionalmente se han considerado como concurrentes, tales como educación (C.C. 29/2000), seguridad pública (C.C. 132/2006), salud (A.I. 119/2008) y asentamientos humanos (C.C. 94/2009, 99/2009 y 100/2009), que el concepto de "concurrencia" no puede tomarse como un concepto unívoco y general, sino que, debe analizarse, dependiendo de la naturaleza y la materia de que se trate, en tanto que cada una ha tenido su propia evolución, atendiendo a las necesidades, elementos y circunstancias que las rodea, de tal suerte que las materias concurrentes que ha ido incorporando la Constitución, no pueden ser consideradas todas de la misma forma.

Por cuanto al tema que nos ocupa, el artículo 73, fracción XXIX-K, de la Constitución Federal alude a las

facultades concurrentes entre la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, en materia de turismo, estableciendo dicha concurrencia y fijando la atribución del Congreso de la Unión para legislar.

Al respecto, de la concurrencia, hay que tener en cuenta, que, desde el federalismo se ha mantenido como uno de los postulados fundamentales de nuestro constitucionalismo; entre sus características principales se encuentra la facultad de los Estados de darse su propia Constitución, lo cual implica establecer un gobierno autónomo, con división de poderes y autoridades propias y el otorgamiento a estas últimas de facultades precisas y específicas, asimismo, la coexistencia de dos jurisdicciones, pues los gobernados se encuentran sujetos a una doble autoridad, en donde cada una es ejercida dentro de los límites de su respectiva competencia. Además, el federalismo permite el desarrollo de las instituciones políticas y sociales locales.

Sin embargo, uno de los problemas fundamentales en el sistema federal es el de la distribución de competencias entre la Federación y los Estados, correspondiendo a la Constitución Federal resolverlo; al efecto, si bien, conforme al artículo 124 Constitucional, las facultades que no están expresamente concedidas por la Constitución a la Federación, se entienden reservadas a los Estados, este mandato tiene algunos matices; de ese modo, se establece que las entidades federativas tienen diversas prohibiciones, las cuales se clasifican en absolutas (solamente corresponden a la Federación) y relativas (se sujeta a los Estados a obtener previamente el consentimiento del Congreso de la Unión, para actuar en los rubros que el propio numeral enuncia).

Por su parte, tratándose de las facultades expresamente conferidas a la Federación, del artículo 73 constitucional se advierte que expresamente se otorgan al Congreso de la Unión facultades para legislar en diversas materias, así también, en la fracción XXX de dicho precepto se dispone que el Congreso puede expedir todas las leyes que sean necesarias, con el objeto de hacer efectivas las facultades enumeradas en las fracciones restantes.

No obstante, lo dispuesto por el artículo 124 constitucional tiene una excepción, en las llamadas facultades concurrentes, puesto que éstas implican que, en determinadas materias, se otorgan tanto a las entidades federativas como a la Federación, pudiendo ejercerse simultáneamente por ambos niveles de gobierno e, inclusive, por el Distrito Federal y los Municipios-, en materias que la Constitución considera de importancia e interés nacional, de acuerdo con la forma en que la propia Constitución fija tal concurrencia y, en esa medida, como se advierte a lo largo del texto del artículo 73 constitucional, se confiere al Congreso Federal la atribución de establecer en ley la distribución competencial entre los distintos niveles de gobierno a través de lo que se ha denominado "leyes marco" o "leyes generales", o bien, la de establecer la forma en que se coordinarán en el ejercicio de sus facultades concurrentes.

Así, fue a partir, primero, de las reformas de trece de diciembre de mil novecientos treinta y cuatro, a los artículos 73, fracción XXV y 3o. de la Constitución Federal, que se confiere al Congreso de la Unión la facultad de "dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa" en ejercicio de dicha facultad, el Congreso federal expidió la Ley General de Educación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el trece de julio de mil novecientos noventa y tres.

De manera similar, se actualizaron diversos cambios en la Norma Fundamental respecto de diferentes materias, de modo que, tratándose de turismo, se adicionó la fracción XXIXK al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la finalidad de que se fijara constitucionalmente la concurrencia en esta materia, otorgando al Congreso Federal la facultad de establecer en ley los lineamientos generales en la materia, que permitieran coordinar dichas facultades concurrentes entre la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, a efecto de dar unidad a la actividad del turismo, como una prioridad nacional, y evitar así la existencia de una diversidad de disposiciones, muchas veces opuestas entre sí.

Del procedimiento legislativo que dio origen a esta reforma, destaca el hecho de que las razones que la motivaron se fundaron en la necesidad de considerar al turismo no sólo como una actividad meramente comercial, sino como una actividad integral de prioridad nacional; por lo que se advirtió que si bien, existían programas, objetivos estratégicos, consejos consultivos, convenios de coordinación, planes de promoción, de desarrollo y servicios turísticos, así como comisiones y grupos dedicados a este rubro, resultaba necesario contar con los lineamientos generales para regular esa actividad con el objetivo de que los resultados fueran en beneficio común.

Asimismo, como resultado del Acuerdo Nacional para el Turismo hacia el Tercer Milenio, se advirtió que, dada la diversidad de leyes, acuerdos y demás disposiciones en materia de turismo, se generaban políticas encontradas, situación que motivaba la creación de bases legislativas que permitieran concurrir a los diversos órdenes de gobierno y a los sectores social y privado en la materia.

 

Es así, que resultaba indispensable la participación de los tres órdenes de gobierno, debido a que las políticas y estrategias sectoriales se concretaban en el ámbito local, por lo que resultaba imprescindible fortalecer los instrumentos administrativos y legales del Estado para dotar de mayores facultades a las autoridades federales, locales y municipales; de igual forma, que ello tenía por objeto establecer las facultades y atribuciones que corresponden al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo.

Además, la descentralización de funciones es un acto que responde al Pacto Federal por lo que la actividad turística debía ser comprendida bajo esa dinámica, para que, de esa manera, las entidades federativas supieran cuáles son sus facultades y obligaciones en materia de turismo y, en uso de ellas, emitieran la legislación correspondiente en cada jurisdicción, de acuerdo a las necesidades y características específicas de cada una de ellas. Asimismo, la actividad turística debía reconocerse como una actividad multisectorial, lo que remite a la concurrencia de diversos actores y elementos.

Así pues, con motivo de la referida adición de la fracción XXIX-K al artículo 73 constitucional, el Congreso expidió la Ley General de Turismo que ahora se impugna, a efecto de establecer las bases de coordinación y distribuir las obligaciones, pero también las facultades de los tres órdenes de gobierno con el objeto de posicionar al país como líder en esa materia.

No debe ignorarse que, además de todo lo anteriormente precisado, la situación específica del Distrito Federal, es distinta a la del resto de las entidades federativas en cuanto al reparto competencial, puesto que, si bien antes de mil novecientos noventa y tres, todo lo relativo al Distrito Federal era competencia del Congreso de la Unión, en funciones de órgano legislativo local, a partir de ese año, entre otros aspectos, la Constitución introdujo un órgano representativo propio, alterando el reparto de competencias hasta entonces vigente, mismo que fue reformado de manera sustancial en mil novecientos noventa y seis.

Derivado de ello, a diferencia del sistema de distribución de competencias que rige entre la Federación y los Estados, tratándose del Distrito Federal las facultades pertenecen a la Asamblea Legislativa y las residuales al Congreso de la Unión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 122, apartado A, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

De esta forma, si bien se trata de una facultad expresa para la Asamblea Legislativa para legislar sobre turismo y servicios de alojamiento, necesariamente debe interpretarse dentro del marco constitucional antes referido.

En esa medida considero, que este Tribunal debía establecer si dicha facultad se encuentra sujeta a una legislación en materia de turismo, en la que se incorporen las bases generales de coordinación de estas facultades concurrentes entre la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, o bien, sólo se encuentra sujeta a las bases generales de coordinación en cuestión, a fin de responder los planteamientos del actor que hemos apuntado al inicio de este considerando.

En mi opinión, conforme lo he referido, del procedimiento de reforma correspondiente, se desprende que, mediante la adición de la fracción XXIX-K al artículo 73 Constitucional, el Constituyente Permanente facultó al Congreso para expedir leyes en materia de turismo, estableciendo las bases generales de coordinación de las facultades concurrentes entre la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, así como la participación de los sectores social y privado, esto es, para que se establezcan en ley los lineamientos generales para realizar esta actividad de manera coordinada, con el objeto de que se cuente con una política en la materia que se encamine a un fin común, y que comprenda la participación de los sectores social y privado.

Sin que, en modo alguno, ello se traduzca en una facultad del Congreso Federal para establecer la concurrencia en la materia, es decir, para "distribuir" competencias entre dichos órdenes de gobierno, como ocurre con otras materias concurrentes, sino exclusivamente establecer tales bases generales, al tratarse de una actividad o sector relevante para la economía nacional, lo anterior, no sólo desde un aspecto meramente operativo, sino con la atribución de expedir sus propias legislaciones en la materia que atiendan a sus particularidades y necesidades (situación geográfica, recursos naturales y culturales, etcétera), pero siguiendo los lineamientos básicos que deberá contener la ley expedida por el Congreso Federal, que permitan precisamente que bajo esa línea de acción en común en materia turística, se coordinen.

Así pues, la ley que establezca estas "bases generales" en materia de turismo, no puede tener por objeto hacer una "distribución" de competencias en esa materia entre los distintos niveles u órdenes de gobierno, como erróneamente se señala en la exposición de motivos de la Ley General impugnada, sino exclusivamente establecer los lineamientos generales bajo los cuales de manera coordinada ejercerán sus facultades en la materia los distintos niveles de gobierno, pues así se advierte del procedimiento de reforma constitucional

antes referido.

Por tanto, tratándose, concretamente, del Distrito Federal, si bien la Asamblea Legislativa cuenta con facultades expresas para legislar en turismo y servicios de alojamiento, su ejercicio por disposición constitucional sí está sujeto a un marco normativo que establezca las bases generales de coordinación entre los distintos niveles de gobierno que intervienen, dentro de los que se incluye expresamente a dicha entidad.

Bajo esta línea argumentativa, considero que, en materia de turismo, lo que mandata el artículo 73, fracción XXIX-K, de la Constitución Federal es el establecimiento de un marco normativo por el Congreso de la Unión, en el que se fijen los lineamientos generales en la materia y de coordinación, no así de distribución de competencias, siendo la intención del Constituyente, fijar la concurrencia en la materia de turismo.

Por tanto, si bien es cierto que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal tiene facultades para legislar sobre turismo y servicios de hospedaje, en todo caso esta atribución está sujeta a la "ley marco" emitida por el Congreso de la Unión, que contenga los lineamientos esenciales de la actividad turística en el ejercicio de facultades concurrentes en la materia, con el objeto de que se coordinen todos los niveles de gobierno.

En razón de lo apuntado, estimo que asistía la razón al actor en cuanto señalaba que la facultad del Congreso de la Unión se limita a establecer en una ley las bases de coordinación de las facultades concurrentes entre la Federación, Estados, Municipios y Distrito Federal, así como a regular la participación de los sectores social y privado, en los términos precisados.

Conforme a esta premisa, a mi juicio, para verificar si al expedir la Ley General impugnada, el Congreso de la Unión se excedió o no en la facultad que constitucionalmente se le ha otorgado para fijar tales bases de coordinación y regular la participación de los sectores social y privado, más allá de la denominación que se hubiera dado a dicho marco normativo como "Ley General", era necesario examinar el contenido de la ley, a la luz de los conceptos de invalidez formulados por el actor, respecto de los cuales, considero lo siguiente:

- En primer lugar, el promovente adujo que los artículos 1o., párrafo segundo, 2o. y 3o., fracciones I, XVIII y XX, de la Ley General de Turismo, eran inconstitucionales, debido a que la ley carece de un objeto definido, además de que existían vacíos legales al prever conceptos jurídicos "elásticos".

Contrariamente a lo aducido por el actor, la Ley General de Turismo sí precisa su objeto, pues, el artículo 2o. de la referida ley lo fija y desarrolla, a través de sus quince fracciones, con lo cual cumple con lo ordenado en el artículo 73, fracción XXIX-K, constitucional. Asimismo, considero que el concepto de invalidez relativo a que existen vacíos legales, es también infundado, en tanto que esos conceptos sí se encuentran desarrollados en los artículos 1o. y 3o. de la Ley General de Turismo impugnada, sin olvidar, que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado en el sentido de que la inconstitucionalidad de una ley no puede derivar de la falta de vocablos, definiciones o locuciones en la misma, toda vez que el legislador no tiene la obligación de definir todos y cada uno de los términos utilizados en las leyes, pues ello haría imposible la función legislativa, por lo que basta que la ley sea clara.

- En segundo lugar, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, manifestó que el artículo 1o., párrafo primero, última parte, de la Ley General de Turismo, era inconstitucional, por considerar que transgredía la autonomía e independencia del Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el principio de división funcional de competencias, en cuanto faculta al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo, para que lleve a cabo la interpretación de dicha ley en el ámbito administrativo.

Lo anterior es infundado, pues, como lo he señalado, la finalidad esencial de la reforma constitucional al artículo 73 Constitucional, en materia de turismo, fue establecer constitucionalmente la concurrencia en dicho rubro de todos los niveles de gobierno, y la coordinación entre ellos en el ejercicio de sus facultades concurrentes.

Al haberse establecido en la Ley General de Turismo, que su interpretación queda en manos del Poder Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo, lo que se hace es homologar el criterio interpretativo respecto de la propia ley impugnada, en atención al principio de seguridad jurídica. Lo que no significa que, en caso de duda, respecto a la aplicación de la norma, sea la Secretaría de Turismo, la que deba dilucidarlo, pues, esto corresponderá hacerlo a cada uno de los integrantes de los distintos niveles de gobierno en el ámbito de su competencia.

Con base en lo anterior, dicha facultad no resulta en una intromisión ni en una dependencia o subordinación del ámbito competencial del Gobierno del Distrito Federal en materia turística, pues dicho Poder Federal no podrá inmiscuirse en las facultades normativas del resto de los niveles de gobierno, ni incidir en la toma de decisiones que determine cada entidad.

 

- El actor señaló la inconstitucionalidad de los artículos 3o., fracción XXI, 4o., fracción VII, 5o., fracción I y penúltimo y último párrafos, 9o., fracción VIII, última parte y 66 de la Ley General de Turismo, por estimar que vulneraban las facultades del Distrito Federal para determinar las zonas de desarrollo turístico sustentable, así como para efectuar sus programas de ordenamiento turístico del territorio.

Como indiqué anteriormente, corresponde al Congreso de la Unión expedir la ley que establezca aquellas bases a que se sujetará la coordinación de las facultades concurrentes, por tanto, en la ley General de Turismo, no puede delegarse dicha facultad al Ejecutivo Federal, aun cuando se trate de un aspecto o rubro en concreto, pues precisamente uno de los objetivos que se persiguió con la reforma Constitucional fue descentralizar la materia y, establecer en la ley las bases coordinación.

En este tenor, en mi opinión, los artículos 3o., fracción XXI, 5°, fracción I, penúltimo y último párrafos, y 66 de la Ley General de Turismo son constitucionales, en virtud de que, de ninguna forma, transgreden lo dispuesto en la Constitución Federal, ya que no subordinan a los gobiernos locales a la voluntad del Ejecutivo Federal, ni se les impone el ejercicio de atribuciones en materia turística.

Por el contrario, a mi juicio, los artículos 4o., fracción VII, y 9o. de la Ley General de Turismo, sí son inconstitucionales, toda vez que, es el Congreso de la Unión el que está obligado a establecer en ley, las bases de coordinación de las facultades concurrentes de los distintos órdenes de gobierno y no delegar dicha facultad al Ejecutivo Federal, pues con ello se rompe con el sistema de asignación y distribución de competencias que constitucionalmente se ha previsto, al haberlo autorizado para formular las bases de coordinación entre los ámbitos de gobierno, lo que comprende las relativas al establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las zonas de desarrollo turístico sustentable. Además, porque no compete a dicho Congreso establecer la concurrencia de los órdenes de gobierno, esto es, asignar concretamente las atribuciones que tiene en este caso, el Distrito Federal, en materia de turismo.

- En cuarto lugar, el promovente adujo la inconstitucionalidad del artículo 2o, fracción XII, de la Ley General de Turismo, al considerar que invadía la autonomía de los poderes locales, en cuanto establece las bases para regular la actividad de los prestadores de servicios turísticos. Lo que a mi parecer es infundado, ya que, el referido numeral señala como objeto de la Ley General de Turismo, establecer las "bases" para la emisión de las disposiciones jurídicas tendentes a regular la actividad de los prestadores de servicios turísticos; lo que se corresponde con lo dispuesto en el citado artículo 73, fracción XXIX-K, en cuanto deben establecerse aquellos lineamientos generales que permitan actuar en una misma dirección en materia de turismo, y la forma en que participarán los sectores social y privado, por lo que dicha facultad no vulnera la diversa conferida a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

No debe olvidarse, que la propia Asamblea Legislativa tiene facultades para legislar sobre turismo y servicios de alojamiento, según lo previsto en el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso k), constitucional, por lo que, dicho órgano legislativo puede regular en materia de prestación de servicios turísticos dentro de su ámbito interno, delimitado por su territorio, por lo que puede establecer derechos y obligaciones para los prestadores de servicios turísticos, como lo considere necesario, ciñéndose únicamente a las directrices elementales que en la ley que expida el Congreso de la Unión se establezcan.

- En quinto lugar, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal hizo valer la inconstitucionalidad de los artículos 3o., fracción X, 24, primer párrafo, fracción II y 29, fracción I y último párrafo de la Ley General de Turismo, en cuanto consideraba que el Congreso de la Unión invadía facultades constitucionalmente reservadas al Distrito Federal y a los Municipios, en específico, por lo que hace a la materia de uso de suelo, pretendiendo conferírselas a la Secretaría de Turismo, a propósito de la formulación del Programa de Ordenamiento Turístico General del Territorio.

En mi opinión, los artículos no invaden el ámbito competencial del Distrito Federal, en tanto se adecuan a lo dispuesto en el artículo 73, fracción XXIX-K, constitucional, facultando a la Secretaría de Turismo para llevar a cabo un mecanismo de colaboración y coordinación entre los distintos niveles de gobierno, a fin de que, en conjunto, determinen la zonificación en los planes de desarrollo urbano, así como el uso de suelo, a través del programa general de ordenamiento turístico, con el objeto de preservar los recursos naturales y que se aprovechen en forma ordenada las zonas turísticas, protegiéndolas como parte de una actividad prioritaria.

Asimismo, en cuanto a los programas de ordenamiento turístico local, se respeta que deberán expedirse conforme a las leyes estatales y del Distrito Federal, señalando sólo las bases que permiten unificar el procedimiento de elaboración respectivo, y que en todo momento se vinculan con aspectos de compatibilidad con los programas de ordenamiento turístico general y regional del territorio, con los ordenamientos ecológicos y sus planes o programas de desarrollo urbano y uso del suelo. Además, se preserva la

coordinación que debe existir entre las autoridades federales o locales, y la participación de los particulares en su elaboración, ejecución, vigilancia y evaluación.

Por lo que, estimo que no se transgrede el ámbito competencial del actor, ya que tanto las dependencias federales como las autoridades locales y municipales participan en la elaboración de los programas citados, de acuerdo a sus ámbitos competenciales.

- En sexto lugar el actor adujo la inconstitucionalidad de los artículos 3o., fracción I y 4o., fracciones III y VIII, de la Ley General de Turismo, por supeditar las acciones para el desarrollo turístico a la disponibilidad de los recursos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Lo dispuesto en el artículo 3o., fracción I, impugnado está referido a las actividades turísticas de las personas, no así a la actividad turística o desarrollo turístico que realiza el Estado, que es a lo que alude el numeral 4o. también impugnado, por lo que, a mi juicio, el primero de estos artículos no es inconstitucional, pues, sólo establece lo que debe entenderse por actividades turísticas, a fin de unificar dicho concepto.

Por lo que hace al diverso artículo 4o., el establecimiento de la atribución al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo, para coordinar el desarrollo de la actividad turística entre los diferentes niveles de gobierno, a partir de la disponibilidad de los recursos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación, considero que no implica una invasión de esferas competenciales ni una centralización de la actividad turística por parte del Ejecutivo Federal, en detrimento de las facultades del Distrito Federal, pues, al contrario su contenido coincide con lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXIX-K de la Constitución Federal.

Debe precisarse que el Estado a fin de lograr las funciones, objetivos, actividades, obras y servicios públicos, hace uso del dinero recaudado de los gobernados, a través del Presupuesto de Egresos de la Federación, el cual se aprueba, de manera exclusiva, por la Cámara de Diputados cada año fiscal. Por lo que, en todo caso lógicamente que ello está sujeto a la disponibilidad de tales recursos.

Bajo este esquema, los Estados de la Federación, el Distrito Federal y los Municipios cuentan con sus propios ingresos para ejecutar los programas que cada uno determine. Por tanto, estimo que no es acertada la aseveración del actor relativa a que el desarrollo turístico de cada nivel de gobierno quede supeditado a lo que disponga la Cámara de Diputados en el Presupuesto de Egresos de la Federación, pues, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 4o. de la Ley General de Turismo, lo que queda subordinado a dicho presupuesto son las acciones de coordinación y las obras de infraestructura y equipamiento turístico que realice el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo, en conjunto con los niveles de gobierno y la participación de los sectores social y privado, no así lo realizado en específico por cada Estado, Municipio o por el Distrito Federal, dentro de su ámbito competencial para impulsar el desarrollo turístico, en ejercicio de sus propios recursos, por lo que, contrario a lo que afirmó el actor en su demanda, no se restringen sus facultades.

- El promovente adujo la inconstitucionalidad de los artículos 53 y 54, en relación con el artículo 2o., fracción XII, todos de la Ley General de Turismo por contravenir el principio de certeza jurídica, al no establecer las bases para la emisión de disposiciones jurídicas que regulen la actividad de los prestadores de servicios turísticos.

Si se toma en cuenta lo dispuesto en los artículos 57 a 60, que prevén los derechos y obligaciones de los prestadores de servicios turísticos; los artículos 61 y 62, que fijan los derechos y deberes de los turistas y, finalmente, los artículos 63 a 65, que regulan lo relativo a la competitividad y profesionalización de la actividad turística, se observará, que la ley sí establece las bases sobre las cuales se va a desarrollar la prestación de los servicios turísticos, por lo que, resulta infundado que los artículos 53 y 54, en relación con el diverso 2o., fracción XII, de la Ley General de Turismo sean inconstitucionales.

- Respecto al argumento de invalidez a través del cual el actor alegó la inconstitucionalidad de los artículos 37 y 39 de la Ley General de Turismo, y por extensión la de los diversos 40 y 41, fracción IV, última parte, de la misma ley, al considerar que vulneran la autonomía de los Estados en materia turística, estimo que, por una parte, los artículos 37 y 39 no violan la norma fundamental, ya que lo que disponen es que la Secretaría de Turismo se encargará de fijar las políticas respectivas para la promoción turística, nacional e internacional, esto es, dentro del ámbito federal de su competencia, sin invadir las facultades de los demás niveles de gobierno, como el Distrito Federal, tratándose la promoción turística a nivel local, por lo que respeta su ámbito competencial.

El que el legislador ordene que la Secretaría de Turismo, en el ejercicio de sus atribuciones en materia de promoción turística nacional e internacional, establecerá las políticas que aplicará a través de la empresa de participación estatal mayoritaria denominada Consejo de Promoción Turística de México, el cual es una entidad paraestatal creada por una ley expedida por el Congreso de la Unión, que se rige por lo dispuesto en

el artículo 90 de la Constitución Federal, la Ley Federal de Entidades Paraestatales, la Ley General de Turismo y su propio Estatuto Orgánico, no afecta el ámbito competencial del actor.

El objeto de la creación de entidades paraestatales, como es el caso del Consejo de Promoción Turística, responde a la necesidad de atender las áreas prioritarias previstas por los artículos 25 y 28 de la Constitución Federal y al hecho de que la Administración Pública Federal requiere incluir, en su actuación, a los sectores público y privado.

Contrariamente a lo que alegaba el actor, la intención del legislativo federal fue fortalecer el Consejo de Promoción Turística, para que pueda promocionar todos los atractivos turísticos nacionales y que la existencia de éste no impide que el Distrito Federal pueda desarrollar campañas de promoción turística local en el territorio nacional y en el extranjero, sino que además, puede coordinarse con la Secretaría de Turismo para promover los atractivos turísticos de la entidad, como parte del turismo nacional, pues, precisamente, el objetivo es ese, coordinarse para diseñar e implementar campañas integrales para el fortalecimiento de esa actividad prioritaria para el país.

De ese modo, por cuanto hace a la promoción turística a nivel nacional e internacional, considero que tampoco se violenta la autonomía del Distrito Federal, en la medida en que si bien cada entidad federativa debe expedir su propia legislación en materia turística, ello opera sólo para su propio ámbito territorial, de conformidad con el artículo 121, fracción I, de la Constitución Federal. Luego, en razón de que coexisten diversas normas que regulan, en esencia, el mismo contenido, la coordinación entre ellos resulta obligada, al ser el objetivo esencial de la referida reforma constitucional en materia de turismo.

Así pues, cuando la ley determina que "los Estados, los Municipios y el Distrito Federal deberán coordinarse con la Secretaría para el desarrollo de las campañas de promoción turística en territorio nacional e internacional", no impone una relación jerárquica, ni presupone sumisión alguna, pues no limita, ni restringe, sino, por el contrario, autoriza un genuino ejercicio de coordinación que permite la realización de acciones por las distintas partes, de ahí que deba declararse infundado el concepto de invalidez en estudio.

Bajo estos razonamientos, a mi juicio, tampoco resultan inconstitucionales, en vía de consecuencia, los artículos 40 y 41 de la ley impugnada, como lo adujo la parte actora, pues, en éstos únicamente se establece que "el Consejo de Promoción, previo acuerdo con la Secretaría podrá tener representantes en el extranjero para el cumplimiento de su objeto" y "tendrá el patrimonio, atribuciones, estructura orgánica, órganos de dirección e integrantes de los mismos que se establezcan en su Estatuto Orgánico y se regirá por esta Ley, así como por la Ley Federal de Entidades Paraestatales."

- También el Jefe de Gobierno del Distrito Federal solicitó la declaración de invalidez de los artículos 47, 51, 54 y cuarto transitorio de la Ley General de Turismo, en tanto consideró que autorizan la intromisión del Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Turismo, en la organización administrativa de los Estados, los Municipios y Distrito Federal.

En tales numerales, se prevé que corresponde a la Secretaría de Turismo, regular y coordinar la operación del Registro Nacional de Turismo y que los Estados, el Distrito Federal y los Municipios lo operarán. Asimismo, se establece que la base de datos del referido registro está bajo resguardo de la Secretaría de Turismo, lo que no implica una intromisión del Ejecutivo Federal, pues se trata de un registro de carácter nacional; además, el propio numeral 47 dispone que será operado por los Estados, Distrito Federal y Municipios.

Es de destacar que el referido registro se creó para contar con la información de quienes prestan servicios turísticos y hacerlo llegar al público en general, integrándose con toda la información que proporcionen los órganos de los diferentes niveles de gobierno, en sus respectivos ámbitos, como se advierte de los artículos 46, 48, 49 y 50 de la propia ley impugnada.

El establecimiento de registros nacionales es una herramienta a la que recurre el legislador para el caso de materias concurrentes, en la medida en que constituye un mecanismo útil para concentrar información proveniente de los diferentes niveles de gobierno; por ello, el legislador ha otorgado a la Federación la facultad de mantener y coordinar el Registro Nacional de Turismo, facultando a las entidades federativas para su operación, lo que se traduce en un esquema de concurrencia y coordinación, sin que lo anterior implique que la Federación pueda inmiscuirse en la organización administrativa de los demás niveles de gobierno.

Por su parte, el promovente alegó que la Secretaría de Turismo no tiene facultades para emitir Normas Oficiales Mexicanas; lo que estimo infundado.

En efecto, el artículo 54 de la Ley General de Turismo impugnado, confiere a la Secretaría de Turismo la atribución para formular, revisar, aprobar, expedir y difundir las Normas Oficiales Mexicanas en el ámbito competencial turístico. Tal facultad no resulta contraria a los principios de legalidad, reserva de la ley y de subordinación previstos en los artículos 16, 49 y 73, constitucionales, ni constituye una indebida delegación de

facultades legislativas en favor de una autoridad administrativa, tomando en cuenta que en los numerales 1o., 2o., 3o., 40 y 43 de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, el propio órgano legislativo federal otorgó a las Secretarías de Estado, la facultad de expedir las Normas Oficiales Mexicanas de carácter obligatorio en el ámbito de su competencia; por tanto, al establecerse en la citada ley, la autoridad específica en quien recae esa atribución, ello sólo implica la debida pormenorización y desarrollo de las citadas disposiciones legales.

Luego, la atribución otorgada a la Secretaría de Turismo para expedir Normas Oficiales Mexicanas relacionadas con la prestación de los servicios turísticos no es violatoria de la Constitución Federal.

Contrario a lo anterior, considero que sí es fundado el argumento de invalidez a través del cual el promovente argumentó la inconstitucionalidad del artículo cuarto transitorio de la Ley General de Turismo, al considerar que transgrede la facultad reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, al facultar a la Secretaría de Turismo para expedir el Reglamento de la Ley General de Turismo, siendo ésta una facultad exclusiva e indelegable del Titular del Ejecutivo Federal.

De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 80, 89, fracción I y 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Presidente de la República tiene la titularidad del Poder Ejecutivo Federal y la administración pública federal, cuyo funcionamiento y desarrollo, en virtud de su complejidad, requiere del auxilio de órganos secundarios y diversas dependencias.

Cabe señalar que dado el desarrollo de la actividad administrativa se han establecido las estructuras necesarias para ofrecer un eficaz y eficiente funcionamiento del sector público, tendiente a satisfacer las necesidades de la población, entre ellos, la expedición de leyes que confieren facultades normativas a los secretarios de Estado, encontrándonos en presencia de una normatividad de este tipo cuando a través de una ley o reglamento, el Congreso de la Unión o el Presidente de la República, según sea el caso, habilitan a un órgano de la administración para regular una materia concreta y específica, sea que ésta haya sido objeto de regulación con anterioridad o que no lo haya sido, de acuerdo con los principios y lineamientos convenidos en la legislación federal.

Por lo anterior, el Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad de legislar en las materias que enuncia el artículo 73 fracciones X, XXIX apartado E y XXX, en relación con el 90, todos de la Constitución Federal de la República, puede autorizar a las Secretarías de Estado para ese efecto, en virtud de que el Poder Legislativo no determina directamente todos los detalles técnico-operativos que surgen del funcionamiento de la administración pública, sino sólo las bases de su organización, por lo que resulta apropiado que los secretarios de Estado como integrantes de la administración pública federal, conforme a lo dispuesto por el artículo 90, cuenten con las atribuciones necesarias para dar agilidad, prontitud, firmeza y precisión a los actos de aplicación de la ley específica que expida el Congreso de la Unión.

De ahí que las autorizaciones conferidas a secretarios de Estado para dictar reglas técnico-operativas de observancia general en su ramo, no constituyen actos delegatorios de facultades del Congreso de la Unión, en virtud de que esas disposiciones no derivan de una facultad propia, sino que asigna directamente a un órgano de la administración pública federal una tarea operativa para facilitar la aplicación de una ley específica dentro de su campo de acción, como ocurren en el caso de las Normas Oficiales Mexicanas que vimos previamente.

Ahora, el artículo 89, fracción I, de la Norma Fundamental otorga al Presidente de la República la facultad expresa de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, esto es, para emitir las normas reglamentarias que desarrollan el contenido de las leyes emanadas del Poder Legislativo.

Así, el Presidente de la República en uso de dicha facultad, podrá expedir reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes', que a su turno deberán ser refrendados por los secretarios de Estado o jefe de departamento administrativo a que el asunto corresponda, de tal suerte que se trata de normas subordinadas, ya que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino únicamente complementa las normas que expide el órgano legislativo. Siendo distintas las reglas generales administrativas', emitidas por un Secretario de Estado que constituyen cuerpos normativos sobre detalles técnicos y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los avances de la tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública.

En este tenor, conforme a lo dispuesto en el artículo 89, fracción I, es el Presidente de la República quien tiene facultad exclusiva de expedir las normas reglamentarias necesarias y, por ende, el otorgamiento de atribuciones por la Constitución no puede extenderse analógicamente a otros supuestos que los expresamente previstos en la Norma Fundamental, razón por la que resulta inconstitucional el primer párrafo del artículo cuarto transitorio de la Ley General de Turismo al otorgar la atribución de expedir el Reglamento de dicha ley a la Secretaría de Turismo y no al Titular del Poder Ejecutivo Federal.

 

No obstante lo anterior, en el proyecto que sometí a consideración del Pleno, señalé que ello no llevaba a que, en vía de consecuencia se declarase la invalidez de los artículos 3o., fracción XVIII, 4o., fracción XIV, 5o., 7o., fracción XVII, 12, 13, 25, 31, 33, 34, 41, fracción IV, 46, 47, 48, 49, 54, 56, 64, 66, 68 y 73 de la ley impugnada, en los que se hace alusión al Reglamento de dicha ley, en tanto los artículos referidos únicamente hacen remisión al Reglamento de dicha ley, por lo que su eficacia en todo caso estará condicionada a la expedición del Reglamento por la autoridad facultada constitucionalmente para ello.

En contraste, considero que sí debía hacerse extensiva la invalidez decretada, al artículo 54 de la ley impugnada, en tanto sujeta a los prestadores de servicios a cumplir los elementos y requisitos que determine la Secretaría de Turismo mediante las disposiciones reglamentarias correspondientes, distinguiendo éstas de las Normas Oficiales Mexicanas que también toca emitir a dicha dependencia, siendo que, como ya dejamos sentado, a quien compete expedir el Reglamento es al Titular del Ejecutivo Federal, no así a la citada Secretaría, por lo que debe declararse la invalidez de la porción normativa que dice "la Secretaría mediante", en tanto alude a esta autoridad, como emisora de disposiciones reglamentarias.

Son estas razones las que, en su momento sustentaron el proyecto de sentencia que sometí, como ponente, sometí a consideración del tribunal en Pleno, y que, por ende, reiteré para fijar mi posicionamiento en contra del nuevo proyecto que aprobó la mayoría del Pleno.

El Ministro Sergio A. Valls Hernández.- Rúbrica.

EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de doce fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con su original que corresponde al voto particular formulado por el señor Ministro Sergio A. Valls Hernández, en la sentencia del veinticuatro de enero de dos mil trece, dictada por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 71/2009, promovida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal. Se certifica para su publicación en el Diario Oficial de la Federación.- México, Distrito Federal, a nueve de mayo de dos mil trece.- Rúbrica.